Catégorie Projet ANR Bimby

Auteur(s) : - Thierry Vilmin
- CAUE 27

Publié le 29 Avril 2011

Notions clés :
> de particulier à particulier
> division parcellaire
> équité foncière
> gouvernance du PLU

Le prix d’un terrain constructible est en relation directe avec ce que l’on peut construire dessus, et avec la densité permise par le document d’urbanisme là où le marché et le voisinage acceptent cette densité. Le PLU distribue donc de la richesse aux propriétaires du sol. Mais en modulant la densité selon les secteurs, il distribue inégalement cette richesse. La démarche BIMBY, en postulant une densification réglementaire, pose donc la question de l’équité entre les propriétaires.

Il existe plusieurs moyens de rétablir une certaine équité entre les propriétaires fonciers dont les patrimoines sont affectés par un PLU:

- la voie fiscale : taxation des plus-values, impôt foncier annuel sur les terrains constructibles, contributions aux dépenses publiques d’équipements qui valorisent directement les terrains ;

- le rachat à la collectivité du droit de construire au-delà d’un certain plafond fixé légalement ;

- le transfert de densité avec une allocation initiale égalitaire de droits à construire à tous les propriétaires.

Dans tous les cas, la question de l’équité doit être mise en perspective avec celle de l’efficacité vis-à-vis du développement durable.

 

La voie fiscale

La méthode la plus couramment pratiquée en France et en Europe est la voie fiscale, selon trois modalités différentes.

1. La taxation des plus-values

La plus-value constatée sur un terrain ou un bien immobilier, c’est-à-dire, la différence entre le prix d’achat ou le prix estimé lors d’une succession, et le prix de revente, est taxée. Cette taxation a été considérablement renforcée à l’automne 2011 pour les biens immobiliers et fonciers autres que les résidences principales. Elle est assortie d’abattements selon la durée de détention, avec une exonération complète au bout de 30 ans.

Notons que cette méthode ne se préoccupe pas de l’origine de la plus-value : augmentation de la densité, réalisation d’équipements par la collectivité, hausse générale des prix immobiliers dans une phase ascendante du cycle conjoncturel…

L’effet économique de la taxation des plus-values est de ralentir la mise sur le marché des terrains, d’accentuer la pénurie foncière et, par là même, de provoquer une hausse des prix fonciers. La parade est d’établir un impôt foncier annuel qui pénalise la rétention.

2. L’impôt foncier annuel

Les propriétaires qui bénéficient d’un classement en zone constructible doivent en contrepartie acquitter un impôt foncier annuel assis sur la valeur de leur terrain (déclarée ou établie par les services fiscaux). Ils sont de cette manière incités à mettre leur terrain sur le marché ou à le valoriser eux-mêmes en construisant. Cet impôt foncier est censé également apporter des ressources à la commune qui doit faire face aux besoins d’équipements publics induits par l’urbanisation.

Un tel impôt foncier avait été prévu par la Loi d’Orientation Foncière de 1967 (LOF, qui a institué les POS) sous le nom de Taxe d’urbanisation. Mais celle-ci n’a jamais été mise en œuvre.

L’impôt foncier est revenu par la petite porte avec plusieurs lois successives, dont la loi ENL de 2006 qui donne aux communes la possibilité de majorer les valeurs locatives cadastrales, bases de l’imposition de la Taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), des terrains constructibles en zones urbaines. Cette majoration peut aller de 0,5 à 3 € par m². Elle ne s’applique pas aux terrains de moins de 200 m² ni à ceux qui supportent une construction passible de la Taxe d’habitation.

Les communes françaises étant de petite taille et les élus proches de leurs électeurs (voire propriétaires eux-mêmes), il leur est souvent difficile politiquement d’instituer cette majoration. La loi de finances rectificatives pour 2012 du 14 mars 2012 opère en quelque sorte un renversement de la preuve en permettant à l’Etat d’appliquer cette majoration dans des zones qu’il définit, les collectivités ayant ensuite la possibilité de délibérer pour exonérer tout ou partie de leur territoire ou de moduler la majoration (voir Fiscalité locale et générale, à paraître).

De manière générale, la mise en pratique de l’impôt foncier bute sur la question des parcelles déjà construites mais n’ayant pas consommé tous leurs droits à bâtir. Les surfaces restantes sont perçues par leurs propriétaires comme des valeurs d’usage (jardins d’agrément, compléments de ressources alimentaires, glacis de protection par rapport aux voisins…) plus que comme des valeurs marchandes et il est politiquement et techniquement difficile de les imposer.

3. Les contributions aux équipements publics

Les terrains à bâtir sont constructibles non seulement parce que le document d’urbanisme leur accorde un droit mais parce que la collectivité réalise des équipements publics qui les rendent physiquement aptes à supporter une construction raccordée aux voies et réseaux (infrastructures) et qui les valorisent (superstructures). Il n’est donc pas anormal que la collectivité demande à ces propriétaires de contribuer aux dépenses d’équipements publics qui les concernent.

Lorsque le stock d’équipement est suffisant pour admettre des constructions nouvelles, la contribution peut être calculée selon un coût moyen identique pour tous les propriétaires de la commune (ex TLE, aujourd’hui Taxe d’aménagement, avec un taux de 1 à 5%).

Lorsque des équipements supplémentaires doivent être réalisés et que leur programme est individualisable et chiffrable, la contribution peut être calculée selon un coût réel : taxe d’aménagement avec un taux allant de 6 à 20% ou Projet urbain partenarial (PUP, voir la brique conceptuelle sur les contributions aux dépenses d’équipements publics).

Lorsque de tels dispositifs sont affichés à l’avance, on observe qu’ils se traduisent par une modération des prix fonciers, les possibilités financières des constructeurs étant en effet limitées par les données du marché immobilier (sur lequel la demande est très élastique par rapport au prix, au moins sur les segments ordinaires). Ce sont en quelque sorte les propriétaires bénéficiaires des équipements qui absorbent le coût de ceux-ci et non les contribuables ou les acquéreurs.

La difficulté dans les secteurs BIMBY est sans doute d’identifier le programme d’équipements supplémentaires à créer. Ces secteurs sont en général déjà équipés, voire disposent de capacités résiduelles du fait de surdimensionnements initiaux (les tuyaux) ou des évolutions démographiques (vieillissement se traduisant par des fermetures des classes dans les écoles).

Ces dispositifs de contribution aux équipements sont universellement mis en œuvre. Ils ont l’avantage d’éviter le débat sur l’équité et de s’en tenir aux arguments techniques.

 

Le rachat des droits à construire à la collectivité

Le principe de cette méthode est qu’au-delà d’une densité de base (appelée aussi plafond légal de densité), les droits à construire appartiennent à la collectivité et doivent lui être rachetés. 

Elle a été appliquée en France à travers deux outils : le Versement pour dépassement du plafond légal de densité (VDPLD) et la Participation pour dépassement de COS (PDCOS).

Dans chaque cas, on retrouve un COS de base dit réglementaire (1 pour le PLD) et un COS maximum fixé par le document d’urbanisme. Tout droit à construire au-delà du COS de base doit faire l’objet d’une contribution du constructeur, calculée sur la valeur de l’équivalent en terrain nécessaire pour parvenir à la SHON demandée.

Ces outils ont été abandonnés (le VDPLD subsistant toutefois dans des communes qui ont voulu le conserver mais il ne s’applique pas aux tissus pavillonnaires). L’une des raisons de cet abandon tient à ce qu’ils favorisent une urbanisation à deux vitesses : les propriétaires qui ne souhaitent pas s’acquitter du versement construisent au COS de base ; les professionnels qui à la suite d’un calcul économique (dit « compte à rebours ») estiment qu’il est rentable de payer le versement construisent au COS maximum.

Cette méthode appliquée au BIMBY se traduirait sans doute par une sous densité systématique, c’est-à-dire, l’inverse de l’effet recherché. Le paradigme a d’ailleurs été renversé puisque aujourd’hui c’est la sous-densité que l’on cherche à taxer, et non la sur-densité.

 

Le transfert de densité

Avec cette méthode, tous les propriétaires se voient alloués au départ des droits à construire théoriques identiques (au m² de terrain). Dans son principe, elle est l’inverse de la précédente : le droit de construire n’appartient pas à la collectivité mais à l’ensemble des propriétaires.

Cependant, seule une zone « réceptrice » sera réellement constructible. Les pétitionnaires voulant construire dans cette zone devront racheter des droits à construire aux propriétaires de la zone « émettrice » qui, elle, reste inconstructible. Ainsi tous les propriétaires reçoivent la manne de manière égale mais le mitage et l’étalement urbain sont évités.

Un tel dispositif existe dans notre code de l’urbanisme. L’article L123-1 stipule que les PLU peuvent : "13° Fixer un ou des coefficients d'occupation des sols qui déterminent la densité de construction admise : -dans les zones urbaines et à urbaniser ; -dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages et de leurs écosystèmes pour permettre, dans les conditions précisées par l'article L. 123-4, des transferts de constructibilité en vue de favoriser un regroupement des constructions."

L’article L123-4 indique les modalités de ce transfert de densité : "Dans les zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages, le plan local d'urbanisme peut déterminer les conditions dans lesquelles les possibilités de construction résultant du coefficient d'occupation du sol fixé pour l'ensemble de la zone pourront être transférées en vue de favoriser un regroupement des constructions sur d'autres terrains situés dans un ou plusieurs secteurs de la même zone.

Dans ces secteurs, les constructions ne sont autorisées qu'après de tels transferts, les possibilités de construire propres aux terrains situés dans ces secteurs s'ajoutant alors aux possibilités transférées; la densité maximale de construction dans ces secteurs est fixée par le règlement du plan.

En cas de transfert, la totalité du terrain dont les possibilités de construction sont transférées est frappée de plein droit d'une servitude administrative d'interdiction de construire constatée par un acte authentique publié au bureau des hypothèques. Cette servitude ne peut être levée que par décret pris sur avis conforme du Conseil d'Etat."


L’article R123-8 précise que ces transferts ne peuvent se faire qu’en zone naturelle, à l’exclusion des zones agricoles :

"En zone N peuvent être délimités des périmètres à l'intérieur desquels s'effectuent les transferts des possibilités de construire prévus à l'article L. 123-4. Les terrains présentant un intérêt pour le développement des exploitations agricoles et forestières sont exclus de la partie de ces périmètres qui bénéficie des transferts de coefficient d'occupation des sols."

Enfin, l’article R123-10 indique que deux COS sont définis, l’un pour la zone réceptrice et l’autre pour la zone émettrice : "Lorsque dans la zone N a été délimité un périmètre pour effectuer les transferts des possibilités de construction prévus à l'article L. 123-4, le règlement fixe deux coefficients d'occupation des sols, l'un applicable à l'ensemble des terrains inclus dans le périmètre délimité pour le calcul des transferts et l'autre définissant la densité maximale des constructions du secteur dans lequel celles-ci peuvent être implantées."

Le transfert de COS a été utilisé, notamment, dans des communes rurales connaissant une forte pression touristique mais au parcellaire morcelé et avec une tradition d’habitat dispersé. Le cas type est celui de communes de montagne devenues station de sports d’hiver où la société locale était traditionnellement soudée par les solidarités qu’imposent un climat rude et un sol pauvre. La délimitation de zones constructibles par le POS entraînait de telles inégalités entre les propriétaires qu’il aurait été impossible d’établir un document d’urbanisme en l’absence d’un tel dispositif de péréquation. Celui-ci était agencé de manière à ce que la zone émettrice regroupe à peu près toutes les familles et leur confère des droits dans des proportions identiques.

En l’état actuel du code de l’urbanisme, le transfert de densité ne s’applique que dans les zones naturelles et pour des motifs environnementaux. Il ne peut s’appliquer à des secteurs déjà urbanisés comme les secteurs BIMBY.

Le transfert de densité a aussi l’inconvénient de figer les droits à un moment donné. Toute évolution ultérieure, modification de zonage ou densification, se heurte à des problèmes aussi bien juridiques que sociologiques difficiles à surmonter.

 

Conclusion

Equité et efficacité peuvent parfois être antinomiques : la taxation des plus-values tend à ralentir les flux de transactions, le rachat des droits à construire à la collectivité risque d’aboutir à la sous densification, le transfert de densité fige les conceptions urbaines et les possibilités d’évolution.

Le concept d’équité foncière est, de son côté, difficile à manier : quels sont les propriétaires qui doivent bénéficier de la richesse foncière, ceux de toute la commune, y compris des zones naturelles et agricoles, ou uniquement ceux des zones urbaines ?

Et de manière plus générale, pourquoi la richesse foncière serait-elle répartie entre les seuls propriétaires et non  les autres catégories comme les locataires HLM ? En effet, la richesse foncière n’est pas le résultat d’un travail ou d’une prise de risque. Elle est une rente, un « enrichissement sans cause » qui provient des seules décisions de la collectivité : zonage du PLU, équipements publics.

Ce débat n’est pas neuf, il dure depuis plus d’un siècle. La question est de savoir si le projet BIMBY doit le relancer au risque d’y perdre une partie de son énergie.

Notons que la pratique et le droit positif ont fini par évacuer ce débat philosophique pour ne retenir que des critères d’efficacité technique et fiscale. Le code de l’urbanisme, dans son article L160-5 affirme le principe de non indemnisation des servitudes d’urbanisme : « N'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. »

En quelque sorte, avec cet article, la loi entérine l’inégalité foncière induite par les PLU : les propriétaires qui ne se voient attribuer que peu ou pas de constructibilité n’ont droit à aucune compensation, le transfert de densité étant l’exception justifiée par des situations locales très particulières.
 

L'élu : Quels sont les propriétaires qui doivent bénéficier de la richesse foncière, ceux de toute la commune, y compris des zones naturelles et agricoles, ou uniquement ceux des zones urbaines ? L’urbaniste : La difficulté dans les secteurs BIMBY est sans doute d’identifier le programme d’équipements supplémentaires à créer. La filière : L’effet économique de la taxation des plus-values est de ralentir la mise sur le marché des terrains, d’accentuer la pénurie foncière et, par là même, de provoquer une hausse des prix fonciers.

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