Catégorie Projet ANR Bimby

Auteur(s) : - Thierry Vilmin
- CAUE 27

Publié le 13 Décembre 2011

Fiche établie grâce à la coopération de Jean-Philippe Strebler, directeur du Syndicat mixte du SCOT de l’Alsace du Nord

Notions clés :
> donner une nouvelle vie aux tissus pavillonnaires existants
> Innover dans la conception et la construction de maisons individuelles

Les secteurs de maisons individuelles existants sont par définition déjà équipés. Ces équipements publics ont souvent des capacités résiduelles, soit parce qu’ils ont été surdimensionnés dès le départ (cas des infrastructures), soit du fait du vieillissement de la population (écoles).

Jusqu’à une période récente, la création de surface de plancher supplémentaire était passible de la taxe locale d’équipement (TLE). Le raccordement d’une nouvelle maison sur le réseau d’assainissement ou l’extension d’une construction générant de nouveaux besoins d’assainissement donnait lieu – et peut encore provisoirement donner lieu - à la perception d’une participation pour raccordement à l’égout (PRE).

Cependant, des compléments d’équipements rendus nécessaires peuvent éventuellement justifier le recours à des dispositifs d’un meilleur rendement que TLE et PRE car calculés sur un coût réel et non plus sur un coût moyen. Ces dispositifs étaient essentiellement constitués par le programme d’aménagement d’ensemble (PAE), la participation pour voies et réseaux (PVR) et le projet urbain partenarial (PUP). Il n’est pas fait mention ici des financements propres aux zones d’aménagement concerté (ZAC), traités dans la brique « Aménagement concerté ».

A partir du 1er mars 2012 (réforme des contributions prévue par la loi de finances rectificatives pour 2010), la TLE sera remplacée par la part locale de la taxe d’aménagement (articles L.331-1 à L.331-34 c.urb.) ; le PAE est supprimé à partir de cette date, tandis que la PRE et la PVR seront supprimés au plus tard le 1er janvier 2015 voire plus tôt dans les secteurs à taux majoré de la part locale de la taxe d’aménagement. Il convient d’examiner dans quelle mesure cette réforme (qui simplifie la boite à outils) peut être favorable à la démarche BIMBY.

Constat - Pratiques actuelles

Les pratiques actuelles sont basées sur les dispositifs qui ne seront plus applicables à partir du 1er janvier 2015 voire –s’agissant de la TLE ou du PAE– à partir du 1er mars 2012, sauf le PUP.

La PVR

La PVR permet à la commune de faire contribuer les riverains aux dépenses de voirie et de réseaux qui rendent les terrains constructibles. Elle est cumulable avec la TLE. Elle est régie par l’article L332-11-1 du code de l’urbanisme. Elle s’applique dans une bande de 80 mètres de part et d’autre de la voirie, modulable entre 60 et 100 mètres. Elle est calculée au prorata de la surface du terrain d’assiette par rapport au périmètre desservi.

Elle peut donner lieu à une convention de préfinancement entre la collectivité et les propriétaires (qui s’engagent ainsi à payer la participation « à l’avance », même s’ils ne demandent pas un permis de construire dans l’immédiat). En ce sens, elle sécurise la collectivité sur ses engagements financiers.

Dans une optique BIMBY, la PVR peut être utilisée pour desservir, par exemple, des arrières de parcelles déjà construites. Cependant, la PVR dans une bande de 80 mètres de part et d’autre de la voie, combinée aux divisions parcellaires sur simple déclaration préalable (sans création de voies et espaces communs par le lotisseur puisque c’est la collectivité qui les réalise), risque d’encourager les découpages en drapeau.

En sens inverse, comme elle est assise sur la surface de terrain et non sur la surface de plancher, elle encourage théoriquement l’exploitation des règles du PLU pour parvenir à la densité la plus élevée permise par ce document.

Le PAE

Le PAE permet de mettre à la charge des constructeurs tout ou partie d’un programme d’équipements publics rendus nécessaires par les constructions, et dans la limite de l’usage que ces constructions feront de ces équipements publics (principe de « proportionnalité »). Il exclut la perception de la TLE. Il est régi par les articles L332-9 à L332-11.
Le PAE n’est guère adapté aux problématiques BIMBY qui se déroulent dans des secteurs déjà équipés. La collectivité doit en effet pouvoir faire la preuve que les équipements sont bien rendus nécessaires par les constructions nouvelles (qu’ils sont « réalisés pour répondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le secteur concerné. »)
Le PAE implique aussi la notion « d’ensemble » (à la différence de la PVR) et n’est donc pas applicable pour des projets limités de prolongation de réseaux.

Le PUP

Le PUP est de création récente (2009). Il est en quelque sorte un PAE contractuel, mais sans la notion d’ensemble. La convention peut être passée entre la collectivité et des propriétaires ou des opérateurs. Il semble avoir été utilisé jusqu’ici plutôt avec des promoteurs et des lotisseurs mais son emploi dans des démarches BIMBY peut être intéressante lorsque la collectivité souhaite inscrire sa démarche dans un cadre contractuel (obtenir un engagement de faire de la part de ses partenaires).

Il faut cependant relever que les équipements susceptibles d’être financés au titre d’une convention de PUP doivent s’inscrire dans le respect des principes de « nécessité » et de « proportionnalité » qu’on retrouve pour la plupart des régimes de contributions d’urbanisme. Même avec l’accord de l’opérateur partie à la convention, il n’est pas légal de mettre celui-ci à contribution pour le financement d’équipements publics qui ne seraient pas directement rendus nécessaires par les nouvelles constructions et dans la stricte limite de la proportion d’usage de ces équipements qu’en feront les futurs habitants des constructions…

La nouvelle taxe d’aménagement

Elle est appliquée aux autorisations déposées à partir du 1er mars 2012 dans toutes les communes dotées d’un PLU (sauf à y avoir expressément renoncé avant le 30 novembre 2011) et, dans les communes sans PLU, si le conseil municipal a institué cette taxe par une délibération adoptée avant le 30 novembre 2011. Elle comporte une part locale (communale ou, éventuellement, intercommunale) et une part départementale (et une part régionale en Ile-de-France). Son assiette est fixée à 660 €/m² (748 €/m² en région IdF) appliquée à la surface de plancher des constructions.

Le taux de la part locale de la TA peut être fixé entre de 1 et 5 % (par défaut, sans délibération expresse, il est de 1 %) et il peut être modulable par secteurs géographique sans justification à apporter (autre que « politique »). La surface de plancher à laquelle s’applique la taxe n’est plus la SHON mais la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, d’une hauteur supérieure à 1,80 m, à partir du nu intérieur des façades, déduction faite des vides et trémies. Ainsi, l’épaisseur des murs extérieurs n’est pas prise en compte, afin de ne pas pénaliser les maisons écologiques bien isolées thermiquement.

Les 100 premiers m² des résidences principales bénéficient d’un abattement de base de 50 %. Comme la TLE, la taxe d’aménagement est assise sur la surface de plancher de la construction et non pas sur la surface de plancher « potentielle » résultant des règles locales d’urbanisme. En ce sens, elle reste neutre par rapport à la densification.

La majoration du taux de la part locale de la taxe d’aménagement

Le taux de la taxe d’aménagement peut, dans certains secteurs géographiques à délimiter, être fixé entre 5 et 20 %, si la réalisation de « travaux substantiels » de voirie ou de réseaux ou la création d’équipements publics généraux est rendue nécessaire par de nouvelles constructions dans le périmètre de taux majoré. L’institution de ces secteurs à taux majoré doit respecter les principes de « nécessité » (équipements rendus nécessaires par les nouvelles constructions dans le secteur en question) et de « proportionnalité » (dans le cas d’équipements desservant plusieurs secteurs, la part mise à la charge de chacun doit tenir compte de l’usage effectif des équipements par les habitants). Cela signifie que le taux majoré qui est institué doit être fixé en fonction du coût réel prévisionnel des équipements publics en cause, comme en PAE, PVR, PUP ou ZAC.

Mais, contrairement au PAE, la délimitation d’un secteur à taux majoré de taxe d’aménagement ne comporte pas de mention d’un délai de réalisation des équipements publics. Toutefois, dès lors que ces équipements sont rendus nécessaires par les constructions nouvelles, ils devront être effectivement réalisés pour satisfaire les besoins nouveaux, sauf à prêter le flanc à des contentieux quant au bien-fondé du taux majoré… Le rythme de réalisation des équipements pourra cependant être adapté à celui observé des constructions. La taxe d’aménagement majorée est donc plus souple que le PAE. Elle n’est pas non plus soumise à la notion « d’opération d’ensemble » (bien qu’elle doive s’appliquer à des périmètres cohérents et non à la parcelle ou à l’opération).

Notons également que la taxe d’aménagement ne retrouve pas l’intérêt que présente la PVR d’être assise sur la surface de terrain. A cet égard, on ne peut pas dire qu’elle encourage spécifiquement à la densité.

Le versement pour sous-densité

La loi du 28 décembre 2010 a également prévu la possibilité pour les communes d’instituer un versement pour sous-densité (VSD) (articles L331-35 à L331-46 c.urb.). Dans des secteurs géographiques qu’ils délimitent les communes ou les EPCI compétents en matière de PLU peuvent fixer un seuil minimal de densité compris entre la moitié et les trois quarts de la densité maximale autorisée par les règles locales d’urbanisme. En cas de construction en-deçà de ce seuil, le VSD est égal au produit de la moitié de la valeur du terrain par le rapport entre la surface de plancher manquante pour atteindre le seuil minimum de densité et la surface de plancher résultant de l’application du seuil. Ce versement est plafonné à 25 % de la valeur du terrain.

Le produit du versement pour sous-densité profite à la commune (ou à l’EPCI) comme une recette d’investissement non affectée (la collectivité peut en faire l’usage qu’elle veut).
Dans les périmètres d’urbanisation nouyelle où les communes institueront le VSD, elle favorisera sans doute le découpage de parcelles plus petites, ajustées aux projets des acquéreurs. Mais, dans les secteurs déjà bâtis, le VSD pourra s’avérer dissuasif pour les propriétaires de grandes parcelles déjà en partie bâties et qui souhaitent construire une extension sans division parcellaire : le seuil de densité sera calculé sur l’ensemble de la parcelle, en tenant compte des surfaces de plancher de la construction existante) : dans ce cas, soit l’extension ou la densification permet d’atteindre le seuil minimum de densité (et de ne pas être assujetti au VSD), soit l’extension n’atteint pas le seuil minimum de densité et le propriétaire risque de renoncer purement et simplement à son projet de densification limitée.

La logique financière du versement pour sous-densité serait de le combiner avec un secteur à taux majoré de taxe d’aménagement : en effet, en incitant (financièrement) les constructeurs à réaliser « au moins » la moitié du potentiel maximal de construction admis sur leur terrain, le risque pour la collectivité qui a calculé son taux majoré de taxe d’aménagement à partir d’un coût réel estimé des équipements et d’une prévision de surface de plancher déterminée en fonction des possibilités de construction résultant des règles d’urbanisme du PLU est que les constructeurs n’exploitent pas la totalité de leurs possibilités de construction et réalisent moins de surface de plancher que ce qui était escompté.
C’est souvent ce qui s’est passé dans les secteurs de maisons individuelles en PAE : la collectivité ne récupérait jamais la totalité des dépenses d’investissement réalisées et les équipements étaient surdimensionnés (la PVR n’avait pas cet inconvénient car assise sur les m² de terrain).

L’institution du versement pour sous densité par les communes (ou les EPCI compétent en matière de PLU) requerra une conviction politique forte de la part des élus en faveur de la densité. On peut penser que cette conviction sera affirmée dans les secteurs de marché porteur où les mécanismes économiques jouent déjà en faveur de la densification (et où l’institution du VSD aura plus un effet d’annonce qu’un effet réel dès lors que la densification s’effectue spontanément). Elle risque sans doute de faire défaut dans les zones de marché moins porteur (marchés 2 et 3 de notre classification) où s’observe actuellement la plus forte consommation d’espace.

Le PUP

Le PUP suppose une discussion (ou négociation) entre la collectivité et le ou les pétitionnaires. A cette occasion, la collectivité peut faire valoir ses souhaits de densification (d’exploitation des règles du PLU). Mais le PUP, comme la taxe d’aménagement au taux majoré (et comme le PAE avant elle) est soumis aux principes de nécessité et de proportionnalité qui impliquent que, plus le pétitionnaire construit de surface de plancher, plus il devra payer de participation en raison de l’usage proportionnel que les nouveaux habitants feront des équipements publics financés par le PUP.

La convention de PUP peut prévoir pour les équipements des délais de réalisation « relatifs », calés sur le rythme des constructions. Elle peut aussi prévoir des paiements à dates fixes ou à dates « flottantes », c’est-à-dire, selon les tranches de construction engagées en fonction de la conjoncture immobilière locale.
Le PUP n’est pas cumulable avec la part locale de taxe d’aménagement (il exclut celle-ci).

Enfin, même si le périmètre du PUP doit être défini dans la convention, il n’est pas soumis à la notion « d’opération d’ensemble » (c’est-à-dire, d’aménagement au sens de la jurisprudence « Chamonix ») comme le PAE, ce qui est une souplesse appréciable pour les problématiques BIMBY.

Le raccordement à l’égout

La participation pour raccordement à l’égout (PRE) permet de faire contribuer le pétitionnaire à l’investissement réalisé antérieurement par la collectivité en matière assainissement collectif. A la différence de la PVR, du PAE et de la taxe d’aménagement au taux majoré, elle concerne donc un investissement déjà fait et non un équipement futur. A partir du 1er janvier 2015 (voire avant dans les périmètres à taux majoré de taxe d’aménagement), la PRE sera supprimée, tandis que ni la taxe d’aménagement (au taux de base ou au taux majoré) ni aucun autre dispositif de contribution d’urbanisme ne pourra véritablement prendre le relais pour assurer un mode de financement équivalent de la part des opérateurs. Cela signifie que les dépenses d’investissement en assainissement devront être désormais être couvertes par le produit de la redevance d’assainissement payées par les usagers, tout comme pour l’eau potable et l’électricité… En revanche, les frais (matériels) de branchement des constructions au réseau resteront toujours à la charge des constructeurs.

En conclusion

La réforme des contributions apparaît en elle-même relativement neutre par rapport à la démarche BIMBY sauf pour ce qui concerne le versement pour sous densité mais qui nécessitera quant à lui une bonne dose de motivation de la part des élus locaux qui devront l’instituer, en particulier dans des secteurs déjà (insuffisamment) bâtis. La fiscalité n’est donc pas le moyen le plus direct et le plus efficace pour encourager les démarches de densification des zones pavillonnaires. Elle ne remplace pas à cet égard les dispositions du PLU.

Dans les zones à urbaniser (AU), l’affichage de contributions plus élevées (au coût réel) peut avoir comme effet de limiter la hausse du prix des terrains (car les opérateurs doivent prendre en compte les contributions dans leurs calculs de prix de revient). Dans les secteurs déjà urbanisés, c’est moins évident car les prix des terrains à bâtir se sont déjà formés sur un marché plus large. En tout état de cause, pour faire accepter des contributions majorées dans ces secteurs déjà urbanisés, il importe de bien montrer leur relation directe avec des équipements nouveaux qui participent à la valorisation des terrains.

L’urbaniste : A partir du 1er mars 2012 (réforme des contributions prévue par la loi de finances rectificatives pour 2010), la TLE sera remplacée par la part locale de la taxe d’aménagement (articles L.331-1 à L.331-34 c.urb.) L'élu : La réforme des contributions apparaît en elle-même relativement neutre par rapport à la démarche BIMBY sauf pour ce qui concerne le versement pour sous densité mais qui nécessitera quant à lui une bonne dose de motivation de la part des élus locaux qui devront l’instituer, en particulier dans des...

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