Catégorie Projet ANR Bimby

Auteur(s) : - Thierry Vilmin
- CAUE 27

Publié le 22 Juin 2012

Fiche établie avec à la coopération d’Extra-Muros, et complétée suite à l’atelier PLU au CAUE27 du 12 janvier 2012. En prise dans le département de l'Eure.

Notions clés :
> densification pavillonnaire
> division parcellaire

L'impact des articles 6 à 8 du PLU sur la démarche BIMBY

L’implantation des maisons dans les parcelles conditionne les possibilités d’intensification ultérieure. L’implantation dépend des règles du PLU (articles 6, 7 et 8 notamment) mais aussi largement des habitudes et des pratiques des habitants et des opérateurs.

Les maisons sont souvent implantées en milieu de parcelle, ce qui limite les espaces d’intimité et obère les capacités d’extension ou de division. Or les conflits de voisinage qui amènent les élus à instituer des minimums parcellaires tiennent en partie à ce que l’implantation des maisons les unes par rapport aux autres ne ménage pas suffisamment des espaces d’intimité. Les implantations en quinconce sont peu fréquentes.

Distinctes des règles conditionnant directement la densité et qui font l’objet d’une brique spécifique (hauteur, emprise, COS), les règles d’implantation peuvent aussi avoir un effet sur la densité en bridant celle-ci sur les parcelles de taille modeste.

 

Pratiques actuelles et potentiel

L’implantation est définie par les règles suivantes du PLU (article R123-9) :

Article 6 : L’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques ;

Article 7 : L'implantation des constructions par rapport aux limites séparatives (avec les fonds voisins) ;

Article 8 : L'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété.

Les articles 6 et 7 doivent obligatoirement figurer dans le règlement, sous forme écrite et/ou sous forme graphique (R123-9). L’article 8 (L'implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété) peut ne pas être documenté, contrairement aux articles 6 et 7. Cependant, il les complète utilement dans certains cas.

En matière de distance aux limites séparatives, les PLU reprennent souvent le RNU : implantation en limite de propriété ou recul de H/2 avec un minimum de 3 mètres : (Article R111-18) « A moins que le bâtiment à construire ne jouxte la limite parcellaire, la distance comptée horizontalement de tout point de ce bâtiment au point de la limite parcellaire qui en est le plus rapproché doit être au moins égale à la moitié de la différence d'altitude entre ces deux points, sans pouvoir être inférieure à trois mètres. »

Dans une opération d’ensemble, dont chaque parcelle peut évoluer ultérieurement vers un processus Bimby, les règles de distance aux limites ne sont prises en compte que pour l’ensemble de l’unité foncière initiale. Elles ne s’appliquent pas individuellement à chaque maison. Cependant, le PLU (dans les dispositions générales du règlement) peut revenir sur ce principe : (Article R123-10-1) « Dans le cas d'un lotissement ou dans celui de la construction, sur une unité foncière ou sur plusieurs unités foncières contiguës, de plusieurs bâtiments dont le terrain d'assiette doit faire l'objet d'une division en propriété ou en jouissance, l'ensemble du projet est apprécié au regard de la totalité des règles édictées par le plan local d'urbanisme, sauf si le règlement de ce plan s'y oppose. »

La mention « ou sur plusieurs unités foncières contigües » a été rajoutée par le décret du 28 février 2012 : la prise en compte globale permet a priori une plus forte densité sur l’unité foncière d’origine. Cependant, dans la CASQY, les PLU tendent à imposer une prise en compte des règles 6 et 7 à l’unité pour faciliter les évolutions ultérieures et, en particulier, la densification après découpage foncier. En ce sens, elle apparaît plus favorable au BIMBY. Avec des opérations groupées, souvent maisons en bande ou jumelées, le problème se pose moins.

 

L’implantation à l’alignement (article 6)

Les PLU imposent souvent en zone pavillonnaire un recul minimum de 3 ou 5 mètres par rapport à l’alignement. Cela semble de toute façon une tendance spontanée des acquéreurs (voir le statut du jardin de devant dans les études anthropologiques). D’après nos interlocuteurs de l’Eure, en milieu rural la construction à l’alignement était traditionnellement assimilée à celle des maisons pour ménages modestes. La densité est considérée comme inversement proportionnelle au statut social.

La construction à l’alignement risque de poser les mêmes problèmes de débordement sur le domaine public que la construction en limite de fond voisin, notamment si une isolation par l’extérieur ou une toiture végétalisée doivent être réalisées après construction de la maison. Certains PLU (Evreux) admettent les saillies si elles sont à une certaine hauteur minimum (par ex. 3,5 mètres) et restent ponctuelles.

L’obligation de construire à l’alignement n’est pas non plus favorable à l’usage dans le cas d’une parcelle située sur le côté nord d’une rue orientée est – ouest : la façade ensoleillée (celle où l’on souhaite ouvrir les fenêtres) se retrouve immédiatement sur la rue.

Pourrait-on suggérer des distances à l’alignement inférieures à trois ou cinq mètres ? Du point de vue des services instructeurs, le recul de 5 mètres permet de mettre la voiture devant la maison sans encombrer le domaine public. Mais ce recul est imposé pour l’ensemble de la construction alors qu’il pourrait ne l’être que pour une partie, celle qui correspond au garage.

Il faut également envisager un éventuel élargissement de la voirie publique pour un transport collectif ou faciliter les modes doux (piste cyclable) et, dans ce cas, imposer une distance minimum à l’alignement, assortie d’une interdiction d’occupation irréversible de l’espace (par ex. cuve à fioul) dans cet intervalle.

 

Il faut distinguer le retrait imposé à une certaine distance fixe (3 ou 5 mètres, par exemple) et le retrait d’un minimum donné (au moins 3 ou au moins 5 mètres). Le premier est plus favorable à une homogénéité des implantations (et éventuellement, préserve mieux les surfaces sur l’arrière) mais il est moins adapté aux quartiers existants où les maisons sont déjà construites sans avoir forcément adopté un recul uniforme. En tout état de cause, un retrait fixe imposé doit être justifié dans le rapport de présentation.

Une autre méthode est d’imposer une bande d’implantation dans le PLU (par exemple, entre 3 mètres et 15 mètres de l’alignement). Mais elle implique une analyse de toutes les parcelles et elle est donc rarement appliquée en secteur pavillonnaire. Elle est plutôt utilisée dans les secteurs évolutifs plus denses.

Notons que le règlement national d’urbanisme (applicable en l’absence de PLU) permet d’imposer l’implantation à l’alignement (article R111-17). Mais en pratique, il est très difficile, avec ou sans PLU, de l’imposer dans les zones pavillonnaires ordinaires.

 

La règle du prospect

L’article R111-17 (faisant partie du Règlement national d’urbanisme) dispose que : « Lorsque le bâtiment est édifié en bordure d'une voie publique, la distance comptée horizontalement de tout point de l'immeuble au point le plus proche de l'alignement opposé doit être au moins égale à la différence d'altitude entre ces deux points. » Il semble que cette règle du h = l soit rarement reprise dans les PLU. En secteur Bimby, elle pourrait représenter une rigidité bien que les rues soient le plus souvent d’une largeur suffisante.

Il est rappelé que l’article 6 a pour fonction de régler le paysage de la rue mais non la densité.

 

L’implantation en limite de propriété

Il faut distinguer limites latérales et de fond de parcelle. Certaines règles peuvent ne s’appliquer qu’aux limites latérales.

Dans les zones pavillonnaires, l’implantation en limite de propriété obéit le plus souvent à une règle alternative : soit en limite, soit en retrait à une distance calculée par rapport à la hauteur (par exemple, h/2) et avec un minimum (par exemple, 3 mètres).

Dans le cas d’implantation en limite séparative, la hauteur est limitée, souvent à 3 mètres. Cette hauteur de 3 mètres apparaît aujourd’hui peu adaptée pour des toitures terrasse si l’on veut avoir une hauteur sous plafond de 2,5 mètres, une isolation en toiture de 40 ou 50 cm et un acrotère surplombant la toiture d’un minimum de 15 cm (norme technique DTU). Une toiture traditionnelle pourra avoir une pente de 45° (conséquence implicite de la règle h/2) mais devra démarrer à l’intérieur à moins de 2,5 mètres de hauteur sous plafond. S’il y a un débord de toiture, il doit être sur la limite séparative. Dans ce cas, le pied du mur lui-même est en retrait (mais pas suffisamment pour pouvoir faire le tour de la maison dans des conditions normales).

Cependant, même si elle est permise par le règlement, l’implantation en limite de propriété est moins fréquente car :

- Les acquéreurs veulent pouvoir faire le tour de la maison ;

- Ils devront demander l’accord du voisin avant d’intervenir sur le mur en limite de propriété ; la servitude de « tour d’échelle » doit en principe résulter d’un contrat mais, en l’absence de celui-ci et de l’accord du voisin, il a cependant été jugé qu’elle pouvait résulter des obligations normales de voisinage ;

- Il existe un risque de contentieux en cas de dépassement de toiture, de gouttière, de clin ;

- Elle ne permet pas l’isolation par l’extérieur (sauf lorsque c’est le débord de toiture qui est en limite et que le mur lui-même est suffisamment en retrait);

- Des difficultés techniques peuvent survenir lors du chantier (cas de fondations débordant sur le fonds voisin et qu’il a fallu rectifier à la tronçonneuse).

Il suffirait d’un espace de 0,8 à 1 mètre pour faire le tour de la maison (ou passer avec une brouette) et pouvoir entretenir le mur ou l’isoler par l’extérieur[1]. Mais la règle alternative ne le permet pas. Lorsque c’est le débord de toiture qui est en limite séparative, le retrait du pied du mur est en général insuffisant pour permettre un accès praticable.

 

D’après les entretiens que nous avons réalisés avec des bureaux d’études, l’opinion qui semble avoir prévalu jusqu’ici parmi les professionnels en charge d’élaborer les PLU est qu’une distance d’un mètre n’aurait pas beaucoup de sens. Elle ne permettrait pas de toute façon d’ouvrir des baies éclairantes sauf les « jours de souffrance » opaques, à verre dormant, permis par le code civil (voir la brique conceptuelle sur le code civil). Il est certain que l’espace résiduel ainsi déterminé risquerait de servir d’entreposage peu esthétique mais c’est un inconvénient qui est compensé par le gain d’espace, par la possibilité de débord de toiture et d’isolation par l’extérieur, et par l’accès au mur sans avoir à demander la permission au voisin pour l’entretien.

Toujours du point de vue de ces professionnels, il vaut mieux dans ce cas imposer l’implantation sur l’une des limites séparatives. Mais l’examen des PLU montre que l’obligation d’implantation en limite séparative est pratiquée dans les zones « évolutives » proches des tissus constitués et devant évoluer vers le collectif. Cette obligation n’est pas reprise en pratique dans les zones pavillonnaires « stables », les élus ne voulant pas paraître contraignants à cet égard. Dans ces zones pavillonnaires, c’est la règle alternative qui prévaut. Cependant, l’obligation d’un retrait important (5 mètres ou plus, par exemple) peut amener le pétitionnaire à s’implanter sur l’autre limite séparative (si la largeur de sa parcelle ne lui permet pas de satisfaire au retrait des deux côtés).

 

L’implantation des constructions les unes par rapport aux autres sur une même propriété

L’article 8 des PLU réglementant l’implantation des constructions les unes par rapport aux autres n’est pas obligatoire. S’il n’est pas documenté (ce qui est une tendance actuelle), aucune règle ne s’applique, pas même celle du RNU. (En effet, l’article R111-16 du RNU dispose : « Une distance d'au moins trois mètres peut être imposée entre deux bâtiments non contigus situés sur un terrain appartenant au même propriétaire. » Mais en vertu de l’article R111-1, cet article ne s’applique pas « dans les territoires dotés d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu. »)

L’article 8 peut apparaître plus utile pour les immeubles collectifs (maintenir les prospects, les vues, l’ensoleillement) que pour les secteurs d’individuels (les PLU dans le secteur de Fougères tendent à ne le documenter que pour le collectif).

Cependant, l’absence de l’article 8 inquiète certains élus. Dans la mesure où les règles sont appréciées depuis 2007 pour un projet en lotissement ou en permis de construire groupé (voir supra l’article R123-10-1), les élus tendent à vouloir documenter l’article 8 dans la perspective de divisions futures (pour que les constructions sur une même propriété respectent une certaine distance).

Même en diffus (hors opération d’ensemble), la construction avant division peut être un moyen de contourner les règles du PLU (notamment, la règle 7 d’implantation par rapport aux limites séparatives). Et l’absence d’article 8 peut poser problème par la suite en cas de division de la parcelle.

 

Les servitudes de cour commune

Il ne s'agit pas d'une servitude au sens de l’article 637 du code civil car elle est établie en référence à des règles d’urbanisme, non dans le cadre privé de rapports entre propriétaires.

La référence aux servitudes de cour commune peut être faite dans les PLU en vertu de l’article L471-1 du code de l’urbanisme qui les mentionne: « Lorsqu'en application des dispositions d'urbanisme la délivrance du permis de construire est subordonnée, en ce qui concerne les distances qui doivent séparer les constructions, à la création, sur un terrain voisin, de servitudes de ne pas bâtir ou de ne pas dépasser une certaine hauteur en construisant, ces servitudes, dites "de cours communes", peuvent, à défaut d'accord amiable entre les propriétaires intéressés, être imposées par la voie judiciaire dans des conditions définies par décret. »

A titre d’exemples :

- le PLU des Mureaux, à l’article 7 des zones UA, UB, UC, UE renvoie explicitement à la possibilité de contrats de cour commune entre voisins : « Lorsque les propriétaires voisins s’obligent réciproquement, par acte authentique publié et enregistré à la Conservation des hypothèques, à créer une servitude de cour commune, les constructions pourront être implantées à des distances moindres avec un minimum de 2 mètres

- le projet de PLU d’Aviron (Eure) prévoit également cette possibilité à l’article 7 : « Le présent article n’est pas applicable lorsque le pétitionnaire institue ou a institué avec les propriétaires des fonds riverains une servitude de cour commune établie par un acte authentique ou par la voie judiciaire et propre à assurer le respecte des distances prévues à l’article 8. » Dans ce cas, les propriétés riveraines sont considérées comme une seule unité foncière et seule s’applique alors la règle 8 de distance entre les constructions sur une même propriété.

Une servitude de cour commune s’établit en général à l’amiable entre voisins. En ce sens, cette possibilité devrait être encouragée dans une politique BIMBY car elle correspond à une recherche de solution négociée entre voisins. Elle apparaît socialement intéressante, substituant une régulation autonome à une régulation de contrôle de type régalien (le droit de l’urbanisme et le règlement du PLU). Cependant, les servitudes de cour commune peuvent compliquer la tâche des instructeurs de permis de construire qui doivent pouvoir examiner les documents notariés. Il est donc arrivé que les représentants de ces services associés à l’élaboration des PLU ne soient pas favorables aux dispositions faisant référence à cette possibilité (source : Extra-muros).

Par ailleurs, les servitudes de cour commune ayant pour objet des transferts de surface de plancher entre voisins, ont sans doute moins de raisons de s’appliquer depuis que la loi SRU permet le détachement d’une parcelle déjà bâtie avec reconstitution intégrale des droits de construire.

 

Le rôle des opérateurs professionnels

Sur les grandes parcelles, il est rare que les propriétaires aient construit à l’arrière pour laisser une possibilité d’extension sur le devant. L’une des raisons en est de limiter le coût des branchements. L’autre raison est sans doute aussi de préserver le jardin sur l’arrière des vues depuis la rue.

Les permis d’aménager ne prévoient pratiquement jamais de décaler l’implantation des maisons pour ménager des espaces d’intimité.

Pour les constructeurs de maisons individuelles, il est plus simple d’implanter les maisons en milieu de parcelle, les chantiers en limite de propriété étant plus compliqués. Il arrive que des éléments débordent sur le fond voisin : clins, gouttières, fondations… Il nous a été cité le cas où le constructeur a du scier la partie de la galette de béton de fondation qui empiétait sur le fond voisin.

 

Conclusion

L’examen des PLU montre cependant que la question de l’implantation des maisons doit être vue différemment selon les types de zones. A cet égard, les PLU des villes (par exemple, Evreux) distinguent souvent :

- Une zone U péricentrale aujourd’hui à dominante d’individuel mais destinée à évoluer vers du collectif. Dans cette zone « évolutive », le PLU n’est pas un obstacle au BIMBY (qui peut le plus peut le moins) mais la logique économique pousse au remplacement des maisons individuelles par des immeubles collectifs à l’initiative des professionnels (si le marché est porteur et si les possibilités de construire sont suffisantes pour déclencher la mutation). Cette logique économique de la mutation de l’individuel vers le collectif peut cependant être freinée ou même interdite de facto par la structure du parcellaire : si celui-ci est trop petit et trop morcelé, les coûts de remembrement deviennent dissuasifs pour les promoteurs et le secteur tend à rester à dominante d’individuels denses quel que soit la densité permise (en fait, le processus Bimby a déjà eu lieu spontanément).

- Une zone U plus extérieure et définie comme « pavillonnaire stable », destinée à rester une zone à dominante d’individuel même si des petits immeubles bas peuvent être réalisés ponctuellement sur des parcelles encore libres d’une taille suffisante. La logique économique ne joue pas dans le sens d’une transformation radicale de la forme urbaine et le souhait des habitants est en général de maintenir la forme individuelle. C’est particulièrement dans ce type de zone que devrait pouvoir jouer le processus BIMBY. L’enjeu y est de passer de l’individuel peu dense en discontinu (un COS de fait de 0,2 à 0,25) à de l’individuel plus dense acceptant des continuités bâties (COS de fait de 0,4 à 0,5 pour fixer les idées).

La question de l’implantation est aussi liée à celle de l’assainissement individuel, dans les secteurs non raccordés à l'assainissement collectif (voir ANC et densification).

 

Exemples de règles d’implantation dans les PLU

COMMUNE

ZONE

ARTICLE 6

ARTICLE 7

ARTICLE 8

Evreux, PLU arrêté 12-2010

       UP « pavillonnaire », « tissu bâti peu évolutif »

Alignement ou 5 m minimum ; saillie permise si 3,5 m au-dessus sol et ponctuelle

Sur une limite latérale ou à d = h/2 et > 3m

       d = h/2 et > 3 m

Heudebouville, PLU approuvé 6-2006

      UB, vocation principale d’habitat

Alignement ou recul > 5 m ;

Si extension : d = h (faîtage)

En limite séparative si h < 4,5 m ;

Ou d = h (faîtage) et  > 3m

       Néant

Heudebouville

      UC, isolée à proximité ferme

10 m

d = h et > 5 m

     Néant

Charleval, PLU approuvé 10-2008

    UB extensions récentes

Alignement ou minimum 3 m ; pas applicable si extension

Limite séparative ou retrait 8 m si baies principales ou d = h/2 et > 3 m si aveugle

d  = h et > 4 m si baies principales ;

d = h/2 et > 2,5 si pas baies éclairantes


[1] Dans l’étude « Lotir les lotissements » (IPRAUS, pour le PUCA, 2008), les auteurs proposent de recourir à la notion de « mini mitoyenneté »  (ou « presque mitoyenneté »), en correspondance avec le code civil, et montrent, simulations à l’appui, qu’elle ouvrirait des possibilités substantielles de constructions nouvelles dans les tissus pavillonnaires existants.

 

Cliquez pour voir ce qu'ils en pensent

> L'habitant

> L'urbaniste

> L'élu

> La filière