Catégorie Démarche Bimby

Auteur(s) : - Bruno Sabatier

Publié le 15 Novembre 2012

Article validé par la Direction de l'Habitat de la CREA (Mmes Caroline Oria et Paule Valla), automne 2012. La carte-analyse de potentiel est une production CETE Normandie Centre, qui a permis de sensibiliser les élus lors d'un séminaire à la CREA, à l'été 2011.

Notions clés :
> construire sans manger sur les espaces naturels et agricoles
> densification pavillonnaire
> diversifier l'offre de logements
> division parcellaire
> donner une nouvelle vie aux tissus pavillonnaires existants

La Communauté Rouen-Elbeuf-Austreberthe et Bimby

La CREA est une communauté d’agglomération créée au 1er janvier 2010, par fusion de la Communauté d’Agglomération de Rouen (CAR, créée en 2000 avec 33 communes), avec trois autres EPCI 1. Son périmètre intercommunal s'est alors élargi à 70 communes, pour rassembler aujourd'hui près de 500.000 habitants, ce qui en fait la première CA française en population. Aux côtés de sa ville-centre (Rouen) et de ses deux pôles secondaires (Elbeuf et Le Trait), elle comprend de nombreuses communes périurbaines ou rurales, soit au total un stock pavillonnaire important.

Sa création implique l'élaboration d’un nouveau Programme Local de l'Habitat (PLH), conduite par la Direction de l’Habitat entre 2010 et 2012. Tout PLH se surimpose aux PLUs (exigence de compatibilité), sous la forme d'orientations et d’un programme d’actions indiquant aux communes, notamment :

- les moyens fonciers à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs et principes fixés,

- le nombre et le type de logements qu’il est souhaitable de réaliser (en l’occurrence jusqu’en 2017).

Pour la CREA, ces objectifs et moyens seront mis en cohérence avec le SCoT, dont le PLH est appelé à jouer le rôle de volet logement. Le précédent SCoT de 2001 étant sur une autre périmètre, le nouveau SCoT est alors la prochaine échéance de la CREA en termes de planification territoriale (en cours d’élaboration).

 

Les orientations Habitat de cette collectivité territoriale convergent avec la politique de l’État « Grenelle » qui sous-tend la démarche Bimby. Mais surtout, le tissu local de relations a permis que la CREA soit partenaire opérationnel de la recherche Bimby. Depuis le début de l’élaboration du PLH en 2010, l'équipe Bimby du CETE a ainsi collaboré avec la Direction de l’Habitat pour envisager comment la densification pavillonnaire participe à plusieurs objectifs de ce PLH :

- favoriser le renouvellement urbain,

- limiter la consommation d’espace par étalement urbain (en préservant les espaces agricoles et naturels),

- développer l’offre de logement dans des espaces proches des centres et équipés en réseaux et transports,

- proposer des solutions adaptées aux enjeux socio-démographiques (vieillissement, séparation..).

Pour élaborer le PLH, la Direction de l’Habitat a mené un recensement des projets d'habitat des communes. C'est dans ce cadre qu'a été développé l’argumentaire d’une gestion optimale de l’espace, pour revenir de l’idée classique, en vigueur jusque-là, selon laquelle (en substance) «il faut des lotissements pour conserver des écoles vivantes». S'amorçait justement un changement de vision des élus, périurbains surtout, vis-à-vis des aménageurs-lotisseurs, vus moins comme des acteurs essentiels mais comme des professionnels qu’il s’agit de cadrer.

Dans ce double contexte local d'évolution de la question urbaine et de définition d'une politique habitat, le PLH a pu alors intégrer, sous plusieurs aspects, le mode de production de logement en diffus, par renouvellement, jusqu’à aborder la division parcellaire. Cette intégration dans le document est plutôt partie de la question de l'optimisation foncière, pour aboutir à la nécessité de mieux favoriser l’adéquation aux besoins sociaux.

La suite reprend dans l’ordre les points par lesquels le PLH intègre la démarche Bimby, dans ses différentes parties : diagnostic, orientations, programme d’action et fiches communales (avec renvoi aux pages). Les extraits sont entre guillemets.

 

Bimby dans le PLH

Diagnostic (2:Fonctionnement territorial et évolutions)

 

Marchés fonciers pour l’accession à la propriété en maison individuelle

Des éléments favorables à la densification pavillonnaire sont d’abord mentionnés: dans un contexte de faible dynamisme démographique et d'une construction pavillonnaire centrée sur le cœur d’agglomération (première couronne inclue), soit le prix croissant des terrains à bâtir pousse les ménages plus loin, soit la faiblesse de l’offre freine l’accession. Donc les « pavillons et maisons de lotissement sont un produit très diversifié et attractif », mais « s’il est au juste prix, souvent le produit d’une deuxième accession ». La démarche Bimby tente précisément de répondre à l'enjeu d'une offre abordable aux primo-accédants.

Cet aspect global est complété par une enquête sur la trajectoire résidentielle des ménages (16 entretiens réalisés avec divers ménages en termes d’âge, de CSP, etc., relevant de 4 profils), qui illustre le poids de la maison individuelle dans la demande locale, en accession ou non, et l'intérêt de la maison de ville.

D'autres éléments amènent à retenir que la maison de ville est «un produit charnière, plébiscité par presque tous. Il est à la fois le choix des primo accédants qui veulent rester dans le tissu urbain, et le produit "faute de mieux" de ménages arbitrant entre deux lieux de travail très éloignés, entre des produits moins attractifs au même coût (appartements anciens non centraux). Ses atouts sont triples, son prix, sa centralité et l’existence d’aménités extérieures, très variables selon la maison. Pour beaucoup de ménages, les travaux font partie de la règle du jeu. [i.e. pour les maisons de ville anciennes nécessitant rénovation]» (pp. 86-87)

 

Évaluation du «potentiel foncier pour l’habitat»

Ce potentiel qui est dévolu ou sera utilisé pour l'habitat, est :

- construit à partir de l’analyse des réserves foncières de l’EPF Normandie et des intentions de projets communaux recueillis par enquête dans toutes les communes (sauf 3) ;

- estimé sur 6 ans (temporalité du PLH 2012-2017) ;

- exprimé en surface et en logements livrables à l’issue des 6 ans.

Il est d'«environ 23.500 logements à l’horizon du PLH (2017), soit près de 4.000 par an» (p. 125).

Ce potentiel foncier est alors réparti en : espaces à urbaniser (extension), espaces déjà urbanisés (i.e. artificialisés, notamment d'importantes friches), et « diffus », comptabilisé comme l'ensemble des permis de construire individuels (non groupés). La part de ce « diffus » correspond à 11% des logements projetés sur la CREA, avec d’importantes variations selon les secteurs (de 4 à 26%). Cependant s'il inclut les constructions sur terrains déjà bâtis avec maison individuelle, ce « diffus » reste une catégorie large, qui représente l’ensemble de la construction en « individuel pur libre », qu’elle génère de l’étalement ou de la densification. Parmi les 11%, il resterait donc à estimer la part de la construction en tissu pavillonnaire déjà bâti (avec et sans division parcellaire).

Le diagnostic se conclut par une cartographie qui répartit les projets communaux selon les types de foncier qu’ils occuperont (extension, secteur urbanisé et « diffus »), et les 11% de logements projetés en « diffus » entre les communes.

 

Pour évaluer précisément le potentiel de densification pavillonnaire d'un territoire d'agglomération, l'approche foncière s'avère donc très utile mais insuffisante. Il est nécessaire de la croiser avec une entrée socio-démographique, à l’instar de l'analyse que l'équipe Bimby a présentée aux élus dans le cadre d'un séminaire organisé par la Direction Habitat pour les sensibiliser à la démarche Bimby (cf. carte : image ci-contre, et clés de lecture  : fichier pdf en bas de page). Se pose alors la question de comment intégrer cette analyse probabiliste à un document opposable tel qu'un PLH.

 

Orientations et Programme d’actions

Ces deux parties du PLH sont ici traitées ensemble car le programme d’action décline les orientations pour en préciser les moyens, de façon plus opérationnelle.

 

Orientation 1: Promouvoir un développement équilibré

L'axe 1 « Des objectifs territorialisés pour l’offre neuve », réaffirme le fort besoin de croissance démographique de la ville-centre de Rouen (correspondant à 1/3 de l’objectif total du PLH) qui passe par la densification, étant donné ses fortes contraintes foncières. La mairie, outre les régénérations sur friches dont il s’agît de maîtriser les coûts d’accession, est donc invitée à poursuivre l’assouplissement déjà engagé de son PLU dans ses secteurs pavillonnaires, pour favoriser la construction dans tous les types de « dents creuses ».

L’axe 3 « Optimiser la ressource foncière », revient sur la nécessité de favoriser le renouvellement par la régénération, et sur celle d’« insérer les programmes neufs dans le tissu existant ». Mais elle rajoute en même temps : « Il sera également recherché les solutions de densification dans les quartiers pavillonnaires existants, qui permettront de répondre aux attentes des ménages en matière d’évolution de leur parcours de vie. » (p. 14). Cette incitation fait directement écho au séminaire avec les élus.

 

Orientation 2: Améliorer l’attractivité globale du parc de logements

L'axe 3 « Développer une offre neuve en complémentarité », préconise, dans le programme d'action, d’« adapter la typologie des logements aux besoins » (Action B-3-1). Est signalée « la mise sur le marché de petits logements susceptibles d’accroître inconsidérément le parc locatif au détriment de la réponse aux besoins des ménages en matière d’accession », ce qui « nécessite une approche plus fine de l’offre existante en logements et des besoins à venir des ménages ».

C'est à cette occasion que le PLH indique sa participation à la recherche Bimby, «ciblée sur l’expérimentation d’outils, de méthodes et de modes d’intervention qui permettraient de construire des stratégies territoriales de densification de tissus pavillonnaires existants par division parcellaire , sert justement d’«outil de réponse aux besoins des habitants . (p. 28) La démarche opérationnelle est exposée : il s'agit d’«expérimenter la densification des tissus résidentiels pavillonnaires existants, en association avec les communes volontaires». Pour être bien clair, le PLH précise que cette expérimentation est financée par la recherche Bimby, en se référant au séminaire de sensibilisation initial, et indique que son évaluation est un horizon du PLH. (p. 29)

 

Orientation 4: Améliorer la réponse à l’ensemble des besoins, un enjeu de solidarité

Cette orientation insiste sur « les personnes de 60 ans et plus, et parmi eux les plus de 75 ans, dont le nombre augmente régulièrement », pour prôner une « réponse à des besoins évolutifs pour ces publics à moyen et long terme [qui] nécessite une double approche : un recensement des besoins à court terme et un exercice de prospective et de recherche de solutions adaptées. » (p. 21) Cette incitation renvoie aux solutions Bimby qui favorisent le maintien à domicile et son adaptation par la division parcellaire.

Là où la démarche Bimby s’impose en raison d’un faisceau de facteurs (faibles réserves foncières, part importante de pavillonnaires âgés, pression foncière..), le PLH se fait plus direct. Ainsi, sur deux secteurs du territoire, les orientations préconisent de « promouvoir et encadrer l’intensification des tissus pavillonnaires résidentiels existants » (p. 36 et 45). Cette territorialisation des objectifs du PLH est enfin complétée par des fiches communales.

 

Fiches communales

Ces fiches sont des « outil de suivi et de liaison » entre les différents documents du PLH et l’action que mèneront les communes dans sa durée d’applicabilité (2012-2017). A cette étape finale, les communes sont incitées à mettre en œuvre les solutions Bimby, conformément aux objectifs : d’intensifier leur tissu pavillonnaire, et/ou d’optimiser la gestion foncière, et/ou de mieux répondre aux besoins des habitants (notamment l’adaptation des logements).

Particulièrement, dans plus de la moitié des communes de la CREA (40 sur 70), les orientations et actions préconisées pour optimiser le foncier spécifient l'objectif de « promouvoir et encadrer l’intensification des tissus pavillonnaires résidentiels existants », en le déclinant dans le contexte de chaque commune.

 

Conclusion sur l'intégration de la démarche dans le PLH

 

A différents moments, le PLH pose donc des pierres amenant l’ensemble de ses destinataires (élus et techniciens des communes) à envisager sous divers aspects les solutions Bimby, alors qu’elles pourraient a priori paraître « non prioritaires » si l'on reste focalisé sur les modes classiques de production de logements par lotissements, opérations groupées ou collectifs.

Comme sur d’autres thèmes (logement social, transport collectif, péréquation..), cette approche prudente mais déterminée est complétée par un discours de même teneur, constant dans la durée, à l’occasion des rencontres entre élus et Direction de l’Habitat.

 


1 L’ex CAEBS (Communauté d’Agglomération Elbeuf Boucles de Seine), l’ex Communauté de Communes Seine Austreberthe, et l’ex Communauté de Communes Le Trait – Yainville.

 

À télécharger : - Lecture carte potentiel Bimby CREA.pdf

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