Catégorie Projet ANR Bimby

Auteur(s) : - Thierry Vilmin
- CAUE 27

Publié le 21 Mai 2012

Notions clés :
> conseil au particulier
> densification pavillonnaire
> donner une nouvelle vie aux tissus pavillonnaires existants

Comment adapter règlements et cahiers des charges des lotissements ?

Les lotissements (répondant à la procédure de lotissement, par opposition au pavillonnaire construit en «diffus») n’ont en général pas prévu une densification ultérieure. C’est le plus souvent la préoccupation de tranquillité des colotis qui a prévalu et qui s’est traduite par des règlements et des cahiers des charges protecteurs, qui tendent à figer les choses. La question aujourd’hui est de les faire évoluer.

Au bout de 10 ans, un lotissement est arboré et il n’a plus besoin des mêmes protections. Dans l’Eure, nous avons constaté que dans les lotissements à parcelles petites ou moyennes, les colotis avaient compensé la taille des parcelles par des haies hautes et épaisses. En revanche, dans les lotissements à grandes parcelles, ils n’avaient pas cherché à constituer ces limites séparatives opaques.

 

Présentation des outils juridiques

Les lotissements peuvent être dotés de deux types de règles :

- Le règlement qui est un document de droit public, dont le caractère opposable résulte de l’autorisation administrative ;

- Le cahier des charges qui est un document contractuel de droit privé.

Le règlement doit être conforme au document d’urbanisme. Il ne peut que le compléter ou le préciser sans pouvoir y déroger. Mais il peut évoluer avec la règle de droit public, c’est-à-dire, de la volonté de l’autorité locale en charge du droit des sols.

Le cahier des charges est l’affaire des colotis et il ne peut évoluer qu’avec leur accord unanime.

Notons qu’il faut parfois démêler ce qui relève du droit public et ce qui relève du droit privé dans les documents qui régissent le lotissement. Les documents approuvés par l’autorité administrative relèvent du droit public même s’ils s’intitulent cahier des charges. En sens inverse, le cahier des charges peut contenir des dispositions réglementaires de droit public auxquelles il conviendra d’appliquer les règles du code de l’urbanisme. Dans les anciens lotissements, la distinction entre cahier des charges et règlement n’est pas toujours évidente.

Le processus Bimby rendra nécessaire l’évolution de ces deux documents dans beaucoup de cas.

 

L’évolution du règlement de lotissement

Si la commune est couverte par un document d’urbanisme, le règlement est caduc au bout de 10 ans.

Article L442-9 : « Les règles d'urbanisme contenues dans les documents approuvés d'un lotissement deviennent caduques au terme de dix années à compter de la délivrance de l'autorisation de lotir si, à cette date, le lotissement est couvert par un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu. »

Mais les colotis peuvent demander, à une majorité qualifiée, le maintien des règles du lotissement. Dans ce cas, « … elles ne cessent de s'appliquer qu'après décision expresse de l'autorité compétente prise après enquête publique. » Cette majorité est de 2/3 des colotis détenant ¾ de la surface du lotissement, ou l’inverse.

Notons que le décret du 28 février 2012 modifiant l’article R442-21 du code de l’urbanisme permet de subdiviser un lot ou de modifier ses limites sans avoir recours à cette majorité qualifiée. Il suffit de l’accord du lotisseur (voir Densification facilitée, et Divisions de terrains et lotissements).

Les colotis peuvent aussi demander à l’autorité locale, avec cette même majorité qualifiée, la modification d’un règlement en cours de validité pourvu qu’elle ne soit pas incompatible avec le document d’urbanisme approuvé (article L442-10).

Enfin, si l’approbation d’un document d’urbanisme intervient postérieurement au permis d’aménager un lotissement (ou à la décision de non-opposition à une déclaration préalable), la collectivité locale peut d’autorité, et après enquête publique, modifier le règlement pour le mettre en concordance avec le document d’urbanisme.

Article L442-11 : « Lorsque l'approbation d'un plan local d'urbanisme ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu intervient postérieurement au permis d'aménager un lotissement ou à la décision de non-opposition à une déclaration préalable, l'autorité compétente peut, après enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement et délibération du conseil municipal, modifier tout ou partie des documents du lotissement, et notamment le règlement et le cahier des charges [1], pour les mettre en concordance avec le plan local d'urbanisme ou le document d'urbanisme en tenant lieu. »

L’évolution des règles de droit public d’un lotissement est donc possible, soit à l’initiative des colotis, soit à celle de la collectivité par l’intermédiaire du document d’urbanisme.

Si la commune n’est pas couverte par un document d’urbanisme mais par le Règlement National d’Urbanisme (RNU), l’évolution du règlement du lotissement ne peut se faire qu'à l'initiative des colotis.

Il faut donc surtout compter sur le document d’urbanisme pour faire évoluer les règles d'urbanisme du lotissement vers des modalités plus favorables à la densification.

 

L’évolution du cahier des charges

L’article L111-5 du code de l’urbanisme précise bien que le cahier des charges de lotissement ne doit pas servir à figer un document d’urbanisme en vigueur à un moment donné : « La seule reproduction ou mention d'un document d'urbanisme ou d'un règlement de lotissement dans un cahier des charges, un acte ou une promesse de vente ne confère pas à ce document ou règlement un caractère contractuel. »

Les règles d’urbanisme (même non reproduites du PLU) qui figureraient dans le cahier des charges, sont caduques de plein droit au bout de 10 ans si elles sont estimées de nature réglementaire. Mais selon certains juristes, elles seraient d’emblée illégales puisque la logique réserve les aspects publics d’urbanisme aux seuls PLU et règlements de lotissement. En la matière la jurisprudence semble encore incertaine.  Par contre lorsqu'elles sont estimées de nature contractuelle et privée, elles perdurent de plein droit.

Le cahier des charges ne peut être modifié qu’à l’initiative d’une majorité qualifiée des colotis. Cela résulte de l’article L442-10 : « Lorsque les deux tiers des propriétaires détenant ensemble les trois quarts au moins de la superficie d'un lotissement ou les trois quarts des propriétaires détenant au moins les deux tiers de cette superficie le demandent ou l'acceptent, l'autorité compétente peut prononcer la modification de tout ou partie des documents, notamment du règlement et du cahier des charges relatifs à ce lotissement, si cette modification est compatible avec la réglementation d'urbanisme applicable. »[2]

Or le cahier des charges peut comporter des règles susceptibles d’empêcher la densification et la division. Ainsi, des cahiers des charges peuvent préciser l’implantation des maisons, leur distance aux limites séparatives ou à l’alignement, leur hauteur, leur emprise maximale, etc. (voir l’étude « Lotir les lotissements » réalisée par l’IPRAUS pour le PUCA en 2008). Ainsi, des projets de densification conformes au règlement du PLU peuvent se révéler contraires au cahier des charges et de ce fait impossibles.

Recommandation aux aménageurs et lotisseurs ainsi qu’à leurs prestataires (architectes, géomètres, notaires…) : N’inscrire dans le cahier des charges que des règles de vie du lotissement mais rien sur les règles de construction, de division, l’implantation et les servitudes d’inconstructibilité, le stationnement.

 

Conclusion-ouverture

La question de la pérennité du cahier des charges de lotissement et des blocages à la densification qui peuvent résulter de celui-ci est sur l’agenda du législateur comme le montre l’article ci-dessous figurant dans la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales présentée par le sénateur Doligé.

Article 23 : Opposabilité du cahier des charges de lotissement

« I. - L'article L. 111-5 du code de l'urbanisme est ainsi modifié :

« Toute stipulation d'un cahier des charges de lotissement ayant pour effet de limiter le droit de construire devient caduque 5 ans après l'approbation du lotissement s'il n'a pas fait l'objet d'une publication au bureau des hypothèques.

« La publication du cahier des charges ne fait pas obstacle à l'application des dispositions de l'article L. 442-10. »

II. - Pour les lotissements autorisés avant l'entrée en vigueur de la présente loi, le délai de 5 ans court à compter du 1er janvier suivant la promulgation de la loi. La publication du cahier des charges doit être demandée par la majorité qualifiée des colotis. »

L’alinéa (en italique ci-dessus) rajouté par cette proposition de loi à l’article L111-5 rendrait, s’il était retenu par le législateur, inopérante toutes les dispositions du cahier des charges qui limitent les possibilités de densification conformes au document d’urbanisme. Il favoriserait ainsi les processus Bimby dans les anciens lotissements.

Parallèle avec l’évolution des indivisions

En l’état actuel de la législation, une autre proposition peut être formulée pour faciliter les modifications des cahiers des charges des lotissements qui iraient dans le sens de la densification. La loi pourrait autoriser l’exception à l’impératif d’unanimité pour cette modification en s’inspirant de ce qui a été fait pour les indivisions.

Les indivisions sont en principe régies par la règle de l’unanimité mais la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 (dite de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures) permet désormais de sortir d’une indivision (c’est-à-dire, vendre le bien indivis) avec une majorité représentant les deux tiers des droits indivis. Cette loi a introduit le nouvel article 815-5-1 dans le code civil :  « Sauf en cas de démembrement de la propriété du bien ou si l'un des indivisaires se trouve dans l'un des cas prévus à l'article 836, l'aliénation d'un bien indivis peut être autorisée par le tribunal de grande instance, à la demande de l'un ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis, suivant les conditions et modalités définies aux alinéas suivants.

Le ou les indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits indivis expriment devant un notaire, à cette majorité, leur intention de procéder à l'aliénation du bien indivis. Dans le délai d'un mois suivant son recueil, le notaire fait signifier cette intention aux autres indivisaires. Si l'un ou plusieurs des indivisaires s'opposent à l'aliénation du bien indivis ou ne se manifestent pas dans un délai de trois mois à compter de la signification, le notaire le constate par procès-verbal. Dans ce cas, le tribunal de grande instance peut autoriser l'aliénation du bien indivis si celle-ci ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires. Cette aliénation s'effectue par licitation. Les sommes qui en sont retirées ne peuvent faire l'objet d'un remploi sauf pour payer les dettes et charges de l'indivision.

L'aliénation effectuée dans les conditions fixées par l'autorisation du tribunal de grande instance est opposable à l'indivisaire dont le consentement a fait défaut, sauf si l'intention d'aliéner le bien du ou des indivisaires titulaires d'au moins deux tiers des droits ne lui avait pas été signifiée selon les modalités prévues au troisième alinéa. »

Cet article met en place une procédure impliquant le notaire et le juge civil qui protège la minorité des indivis opposés à la vente du bien mais permet de débloquer des situations figées par la règle de l’unanimité.

Ce précédent législatif pourrait être invoqué pour insérer dans le code civil une procédure parallèle afin de modifier les cahiers des charges des lotissements selon une majorité, par exemple, des deux tiers des colotis détenant deux tiers des surfaces. Dans les lotissements résidentiels où les colotis s’accordent pour préserver leur environnement immédiat, celui-ci ne serait pas impacté. En revanche, dans les anciens lotissements qui se retrouvent aujourd’hui dans des situations plus urbaines justifiant une densification, cette procédure favoriserait l’évolution et l’intensification de ces tissus.



[1] Cet article suggère que le cahier des charges pourrait être modifié par la collectivité. Il s’agit sans doute des cahiers des charges des anciens lotissements qui étaient approuvés par l’administration et avaient en fait valeur de règlement. Les cahiers des charges ne relevant que du droit privé ne peuvent pas être modifiés par les collectivités (une telle disposition serait inconstitutionnelle).

[2] Là encore, la même remarque s’impose : le cahier des charges mentionné est sans doute celui des anciens lotissements, qui avait été érigé en règlement par l’administration. Les cahiers des charges de droit privé ne peuvent être modifiés, en l’état actuel de la législation, qu’à l’unanimité des colotis. La modification est donc d’autant plus difficile que le nombre de colotis est élevé.

 

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