Catégorie Projet ANR Bimby

Auteur(s) : - Laure Chatron
- Bruno Sabatier
- Sophie Duplessy

Publié le 15 Octobre 2012

Synthèse collaborative du stage de Laure Chatron au CETE Normandie-Centre, sur les outils juridiques mobilisables dans la démarche Bimby. Travail complémentaire à celui de Thierry Vilmin sur l'évolution des lotissements.

Notions clés :
> 19 millions de maisons
> division parcellaire
> donner une nouvelle vie aux tissus pavillonnaires existants

Dans les lotissements, des freins directs à la division parcellaire ou à la construction de maisons sur des terrains déjà bâtis, résident dans le fait que les deux documents de lotissement, règlement et cahier des charges, peuvent interdire explicitement ces évolutions. Nombreux anciens lotissements des années 1970 ou 1980 ont été intégrés au domaine public communal, et se retrouvent donc soumis au seul document d’urbanisme. Ceux construits à partir de 2012 bénéficient également de dispositions favorables à ces évolutions (Densification facilitée).

Toutefois partout où règlement et/ou cahier des charges existent, ces freins participent à figer le lotissement dans sa situation initiale. Du point de vue technique, ce problème repose sur une confusion droit public/droit privé dans laquelle les documents de lotissement ont été codifiés au cours du 20è siècle.

 

La question juridique

A l’origine les lotissements sont des opérations purement privées. Le cahier des charges constitue le seul document les régissant, et ne relève que du droit privé. Bien que facultatif, il s’est peu à peu imposé. La loi dite Cornudet du 14 mars 1919 instaure un flou public/privé, en indiquant que le cahier des charges doit être approuvé par l’administration et joint à la demande d’autorisation de lotir, puisqu’il comporte « des servitudes hygiéniques, esthétiques, archéologiques et autres ». Or pour le Conseil d’État et la Cour de Cassation, il acquiert un caractère réglementaire dès qu’il est approuvé, alors que pour la chambre civile de la Cour de Cassation il reste un document purement contractuel.

En 1958, un décret accroît la publicisation du régime juridique des lotissements sans résoudre cette confusion, en distinguant : le cahier des charges privé, rendu facultatif et qui n’a pas à être approuvé par les autorités publiques ; d’un règlement de lotissement contenant uniquement des règles d’urbanisme, rédigé par le lotisseur mais de nature publique, dont l’approbation est nécessaire. Seulement dans la pratique, le cahier des charges reste souvent joint au dossier pour information, et fait toujours l’objet d’une approbation. Se consolide ainsi le problème de la nature juridique du cahier des charges, réglementaire ou contractuelle.

Pour clarifier, un décret de 1977 précise que le règlement de lotissement complète les règlements d’urbanisme en vigueur, et confirme le caractère facultatif du cahier des charges et sa présence au dossier pour seule information, insistant sur le fait qu’il n’a pas à être approuvé. Selon la théorie des textes législatifs, la confusion semblait ainsi levée entre règlement de lotissement, document d’urbanisme de droit public, et cahier des charges, document contractuel de droit privé régissant les rapports entre les colotis. Toutefois une réponse ministérielle en Assemblée nationale du 7 février 1983 admet que le cahier des charges peut contenir des règles d’urbanisme si elles ne soient pas contraires aux règles d’urbanisme de droit public.

En pratique donc, certains cahiers des charges peuvent toujours contenir des aspects d’urbanisme, même s’ils n’ont plus été approuvés (par la commune, puis par le préfet via le contrôle de légalité), et que depuis la réforme de 2007 ils ne sont plus joints aux dossiers. La séparation des choses est un réflexe qui n’est pas encore acquis, si tant est que l’on puisse aisément distinguer de façon stricte l’urbanisme des rapports entre colotis...

Cette histoire chaotique suggère que la confusion entre droit public et droit privé dans les documents de lotissement, tient aussi à une contradiction : vouloir intégrer le lotissement dans le droit commun de l’urbanisme, tout en protégeant « les droits et obligations des colotis » sans les restreindre. C’est en ce sens que Gilles Godfrin, Maître de conférences en droit à l’Institut d’Études économiques et Juridiques appliquées à la Construction et à l’Habitation, propose des pistes de réflexion :

- A minima, réformer le lotissement en séparant nettement le contractuel et l’administratif tel qu’amorcé par le décret de 1977. Pour cela supprimer dans le cahier des charges toute règle d’urbanisme et soustraire définitivement ce dernier du champ de l’approbation administrative.

- Si possible, supprimer toute réglementation d’urbanisme propre au lotissement, sur la logique que le document d’urbanisme communal (POS/PLU) devrait suffire à lui seul.

 

Plus avant, la démarche Bimby peut amener à interpréter la protection des droits des colotis dans les cahiers des charges, comme étant abusive ou au moins dominante par rapport au droit de propriété, puisque le célèbre article 544 du Code civil le définit comme « le droit de jouir et de disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par la loi et le règlement » (i.e. loi et règlement publics). Ainsi diviser son propre terrain ou y réaliser une construction ne devrait pas être interdit en tant qu’application du droit du propriétaire de « disposer » de son bien, ce qui inclut tout acte l’en privant totalement ou partiellement.

En aval de cette question de fond, la suite explore les outils juridiques et réglementaires, mobilisables par les communes et les urbanistes, qui permettent de lever les obstacles à la démarche Bimby dans les documents de lotissement. Cet article approfondit ainsi un précédent article de Thierry Vilmin sur l'évolution réglementaire des lotissements.

 

Les modifications du règlement de lotissement

Bien des règlements apparaissent en effet trop restrictifs pour renouveler le pavillonnaire, car ils ont été approuvés par les communes à une époque où l’optimisation du foncier n’était pas à l’ordre du jour (vision assez récente voire encore en cours dans certains territoires d’ailleurs). Les possibilités pour qu’un règlement soit modifié sont aujourd’hui de deux ordres :

-  Évidemment (article L.442-9 du Code de l’Urbanisme), un règlement devient automatiquement caduc dix ans après délivrance de l’autorisation de lotir, lorsque les colotis ne demandent pas son maintien à la majorité qualifiée. Mais il est courant que les colotis optent pour ce maintien, choix dans lequel le standing socio-économique est un facteur essentiel. Dès lors les règlements du lotissement et du POS/PLU se combinent même s’ils sont divergents, les restrictions des premiers l’emportant au final[1].

- C’est sans doute pourquoi une ordonnance de 2005 reprise dans la loi Grenelle, autorise la commune à modifier le règlement de lotissement, pour le mettre en « concordance » avec de nouvelles règles d’urbanisme (article L442-11). Cette disposition récente élargit la possibilité antérieure pour la commune de rendre caduc un règlement de lotissement reconduit (article L315-2-1, abrogé), dans le sens où la modification peut être effectuée en partie ou en tout selon les besoins, peut concerner un règlement de lotissement de moins de dix ans, et que la commune dispose d’un pouvoir discrétionnaire réaffirmé. Toutefois il s’agit d’une procédure facultative, à mettre en œuvre par la commune, et seulement après enquête publique et délibération du Conseil municipal.

Cette solution est appliquée, a priori essentiellement sous sa version antérieure « caducité » (cf. témoignage de maire, Cahiers de l’IAU IdF, n°161). Toutefois elle reste limitée en pratique car :

- le formalisme de la procédure est d’autant plus lourd que le jeu n’en vaut pas la chandelle, s’il s’agit de quelques terrains seulement à libérer dans un lotissement ;

- opposer une décision municipale à la volonté de colotis est délicat en termes de politique locale, le risque étant de mécontenter les administrés voire de s’en attirer les foudres.

C’est pourquoi les exemples constatés sont encore rares et relèvent a priori de situations ponctuelles et importantes (un seul lotissement mais de grande taille), dont la cause est entendue (plutôt ancien, ayant déjà évolué ou dont les habitants souhaitent le voir évoluer).

Mais cette solution peut être activée par la démarche Bimby en « musclant » l’enjeu : une équipe municipale ne sait pas dans quelle mesure ni combien de ses habitants veulent faire évoluer leur terrain tant qu’on ne leur a pas demandé et surtout laissé la possibilité de l’imaginer, alors précisément que le règlement de lotissement le leur interdit. Quand une consultation des habitants révèle un potentiel foncier et urbanistique, ils peuvent donc aussi dynamiser des procédures sous-utilisées.

 

Les modifications du cahier des charges

Le principe d’interdiction de la présence de règles d’urbanisme explicites dans le cahier des charges de lotissement est difficile à faire appliquer, et déjà invalidé par la reconnaissance de la valeur juridique, et opposable, de telles règles dans les cahiers des charges d’avant 1978. Un autre ordre de frein à la mise en œuvre de la démarche Bimby dans le cahier des charges, réside dans l’interdiction indirecte des évolutions, par un jeu de limitations (distances aux limites séparatives ou hauteurs à respecter) dont l’existence pose la même question. Ce frein indirect renvoie alors aux servitudes qui peuvent être utilisées au cas par cas : ainsi pour contourner les distances minimales on peut faire appel à la servitude de cour commune (cf. servitudes de droit privé).

Mais le cahier des charges peut également être modifié, selon les deux logiques exposées pour la modification du règlement :

- Comme pour le règlement, le cahier des charges devient automatiquement caduc après dix ans s’il n’est pas reconduit ; d’autre part il peut être modifié à l’initiative des colotis qui réunissent la majorité qualifiée (article L.442-10), dans les limites du document d’urbanisme.

- Le législateur permet aux autorités de modifier le cahier des charges pour harmoniser ses règles avec les règles d’urbanisme de droit public. L’article L442-11 mentionné pour le règlement vaut en effet pour les deux documents de lotissement, et permet donc la « mise en concordance » d’un cahier des charges avec de nouvelles règles d’urbanisme, selon les mêmes dispositions de procédure (facultative, sur initiative de la commune, et après enquête publique et délibération du Conseil municipal).

Sans ingérer dans les rapports entre colotis, cette possibilité à « l’esprit Grenelle » élargit encore plus le champ d’application aux cahiers des charges de l’article L315-2-1 abrogé, en supprimant la distinction entre les cahiers des charges approuvés et ceux non approuvés. Alors que les premiers pouvaient être rendus caducs par la commune, les seconds s’imposaient comme étant de nature résolument privée, et en outre échappaient au principe de caducité au terme des 10 ans, pour acquérir ainsi le caractère de documents fondateurs intouchables. Dans la même logique de la suppression de la condition de majorité qualifiée pour qu’un propriétaire divise en lotissement (Densification facilitée), la commune semble désormais capable de dépasser l’obstacle d’une décision collective privée qui empêche l’application de règles d’urbanisme sur son territoire.

 

En somme

En conclusion, si les possibilités pour les habitants de supprimer ou modifier leur règlement de lotissement ou leur cahier des charges sont inchangées, le législateur a nettement ouvert ces mêmes possibilités pour les communes. Lorsque celles-ci disposent d’un document d’urbanisme, elles ont aujourd’hui plus de latitude pour adapter les deux documents de lotissement à ces règles.

Reste aux équipes municipales et aux agents territoriaux à se familiariser avec ces nouveaux outils pour pouvoir les utiliser à bon escient, c’est-à-dire comme solutions pour libérer du foncier pavillonnaire à bâtir lorsque les règles d’urbanisme sont favorables au renouvellement pavillonnaire.

Et finalement, ils permettent déjà en bonne part de dépasser le problème de la confusion juridique qui jusque-là compromettait les possibilités d’évolution des lotissements. Cela n’enlève rien à l’intérêt de clarifier le rôle des deux documents de lotissement comme le recommande Thierry Vilmin.

 


[1] La situation est alors très paradoxale puisqu’est maintenu le contrôle administratif a priori du respect de ces règles initiales et leur application dans la délivrance de toute autorisation d’urbanisme, avec la possibilité pour des tiers d’engager la responsabilité du contrevenant à ces règles vis-à-vis du droit commun.

 

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