Catégorie Projet ANR Bimby

Auteur(s) : - Thierry Vilmin
- CAUE 27

Publié le 25 Juillet 2012

Fiche établie avec à la coopération d’Extra-Muros, enrichie suite à l’atelier PLU au CAUE27 du 12 janvier 2012, et intégrant la loi du 20 mars 2012 majorant les droits à construire de 30%. En prise dans le département de l'Eure.

Notions clés :
> densification pavillonnaire
> gouvernance du PLU

Comment favoriser l'intensification pavillonnaire par le PLU ?

 

Les règles du PLU conditionnant la densité (ou le gabarit) sont :

- la hauteur (article 10 du règlement),

-  l’emprise (article 9),

-  les espaces libres et les plantations (article 13),

-  le COS (article 14).

Le cumul de ces règles peut s’avérer plus contraignant que le minimum parcellaire.

Les règles d’’implantation (articles 6, 7 et 8) peuvent avoir un impact indirect sur la densité en bridant celle-ci sur des parcelles de taille modeste. De nature différente, elles font l’objet d’une brique conceptuelle particulière (brique Implantation).

Les règles de hauteur, d’emprise et d’implantation, suffisent à définir le volume constructible de la parcelle. Elles suffisent donc à remplacer le COS. Mais celui-ci peut être maintenu : il a alors en général pour effet de brider les autres règles et de définir une constructibilité uniforme par m² de terrain sur toutes les parcelles.

 

Hauteur et emprise

La hauteur peut être exprimée par rapport au faîtage, et/ou par rapport à l’égout de toiture.

Dans l’Eure, les règlements de PLU semblent privilégier un certain mimétisme. Le R+1+combles sera admis là où existent déjà des maisons ayant un étage. Sinon, pour des lotissements en campagne, le R+C seul sera imposé. Les élus sont sensibles à la règle de hauteur plus qu’à celle d’emprise, qu’ils ont du mal à visualiser. Une maison haute offre des vues sur le jardin du voisin, ce qui n’est guère apprécié sauf si la taille de la parcelle est suffisante pour assurer un minimum de distance.

L’article R123-9 ne permet d’indiquer (à l’article 10 du règlement de PLU) qu’une hauteur maximale et non minimale. Les PLU peuvent cependant prévoir une règle d’homogénéité avec les bâtiments voisins ou figurer graphiquement des gabarits avec indication de la hauteur imposée, mais en pratique de telles dispositions ne sont utilisées que pour maintenir un front bâti sur rue, c’est-à-dire pas dans les secteurs de maisons individuelles.

 

L’emprise est une règle facultative. Son absence dans le PLU offre plus de souplesse pour la densification et il faut sans doute encourager cette tendance dans une perspective BIMBY.

Cependant, l’article 13 (espaces libres et plantations) peut être considéré comme le pendant de la règle d’emprise et, à cet égard, il joue sur la densité. Plus la proportion imposée d’espaces libres est élevée et moins l’emprise peut être forte, réduisant de ce fait la densité. Il faut cependant faire la distinction entre l’obligation d’espaces de pleine terre et celle de sol végétalisé et planté, ce dernier pouvant surplomber des constructions souterraines, voire comporter une toiture végétalisée.

L’emprise au sol doit être comptée débords inclus.

 

COS

Les urbanistes et spécialistes du droit de l'urbanisme semblent incliner vers la suppression du COS dans les PLU, les autres dispositions (hauteur, emprise, implantation) régulant la densité. En effet, le COS avait aussi à l’origine un lien avec la capacité des réseaux, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui.

En revanche, le COS est plus parlant pour les élus. Il est fréquent que des élus demandent à l’urbaniste de rajouter in fine le COS au règlement de leur nouveau PLU, car cela les sécurise par rapport à la forme future. Cependant, des simulations visuelles ou en maquette peuvent aussi rassurer les élus et les habitants et leur faire accepter des densités plus fortes que ce qu’ils auraient admis dans l’abstrait.

Sur les petites parcelles, la combinaison des règles de hauteur, d’emprise et d’implantation, peut empêcher les constructions d’atteindre le COS. L’allègement, voire la suppression, des règles de hauteur et d’emprise au profit du COS permettrait d’introduire une souplesse pour les petites parcelles, par exemple, de monter plus haut pour profiter de la constructibilité (tout en restant dans une dominante d’habitat individuel). Rappelons que les règles 6 et 7 sont obligatoires et ne peuvent pas être supprimées.

Le COS a aussi l’avantage de faciliter la gestion du Versement pour sous-densité (VSD, voir contributions aux équipements), des densités minimales (voir ci-dessous) et des surCOS pour performances énergétiques ou logement social.

 

Les possibilités de majorer la densité

La loi Boutin a introduit la possibilité, par simple délibération, d’augmenter la densité du PLU, dans la limite de 20% pour la construction ou l’extension de logements. L’article L. 123-1-11 est complété par l’alinéa (sixième) suivant : « Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme peut, par délibération motivée, déterminer des secteurs situés dans les zones urbaines délimitées par un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu, à l’intérieur desquels un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l’emprise au sol et au coefficient d’occupation des sols est autorisé pour permettre l’agrandissement ou la construction de bâtiments d’habitation. La délibération fixe pour chaque secteur ce dépassement, qui ne peut excéder 20 % pour chacune des règles concernées. En l’absence de coefficient d’occupation des sols, l’application du dépassement ainsi autorisé ne peut conduire à la création d’une surface habitable supérieure de plus de 20 % à la surface habitable existante. »

L’avantage de cette mesure est qu’elle permet de ne pas attendre la modification ou la révision du PLU pour pouvoir densifier, cependant de manière très limitée.

 

Majoration pour logement social

Le dépassement peut atteindre 50% pour du logement social : « Art. L. 127-1. − Le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local  d’urbanisme peut, par délibération motivée, sous réserve de ne pas porter atteinte à l’économie générale du plan d’occupation des sols ou du projet d’aménagement et de développement durable du plan local d’urbanisme, délimiter des secteurs à l’intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant des logements locatifs sociaux au sens de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation bénéficie d’une majoration du volume constructible tel qu’il résulte du coefficient d’occupation des sols ou des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol. La délibération fixe, pour chaque secteur, cette majoration, qui ne peut excéder 50 %. Pour chaque opération, elle ne peut être supérieure au rapport entre le nombre de logements locatifs sociaux et le nombre total des logements de l’opération. »

Il reste à voir dans quelle mesure des logements locatifs sociaux individuels peuvent trouver place dans des secteurs BIMBY.

 

Majoration pour performances énergétiques

Enfin, une surdensité de 30% peut être accordée pour performances énergétiques. La loi Boutin modifie ainsi  l’article L. 128-1 du code de l’urbanisme : « Dans les zones urbaines ou à urbaniser, un dépassement des règles relatives au gabarit et à la densité d’occupation des sols résultant du plan local d’urbanisme ou du document d’urbanisme en tenant lieu peut être autorisé, par décision du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent, dans la limite de 30 % et dans le respect des autres règles, pour les constructions satisfaisant des critères de performance énergétique élevée ou alimentées à partir d’équipements performants de production d’énergie renouvelable ou de récupération. »

Cette possibilité peut aussi être accordée par simple délibération, sans attendre la modification ou la révision du PLU.

Notons que « l’application combinée des articles L. 127-1 et L. 128-1 ne peut entraîner une majoration du coefficient d’occupation des sols ou un dépassement des limites résultant des règles relatives au gabarit, à la hauteur et à l’emprise au sol supérieurs à 50 %. » (article L128-3).

 

La majoration temporaire des droits à construire de 30%

La loi du 20 mars 2012 relative à la majoration des droits à construire porte le pourcentage d’augmentation à 30% pour les demandes de permis et les déclarations déposées avant le 1er janvier 2016.

Cette loi ajoute un article qui généralise l’augmentation de 30%. Celle-ci devient de droit sans nécessiter de délibération par la collectivité: « Art. L. 123-1-11-1. − I. – Les droits à construire résultant des règles de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol ou de coefficient d’occupation des sols fixées par le plan local d’urbanisme, le plan d’occupation des sols ou le  plan d’aménagement de zone sont majorés de 30 % pour permettre l’agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d’habitation, dans les conditions prévues au présent article. Cette majoration s’applique dans les communes dotées d’un plan local d’urbanisme, d’un plan d’occupation des sols ou d’un plan d’aménagement de zone en vigueur à la date de promulgation de la loi no 2012-376 du 20 mars 2012 relative à la majoration des droits à construire… »

La collectivité doit mettre à la disposition du public une note d’information présentant les conséquences de l’application de la majoration de 30%. La majoration est applicable huit jours après la présentation au conseil municipal (ou communautaire le cas échéant) de la synthèse des observations du public, et au plus tard neuf mois après la promulgation de la loi, sauf si le conseil municipal (ou communautaire) décide, à l’issue de la consultation du public, qu’elle ne s’applique pas sur tout ou partie du territoire communal (ou intercommunal).

Pour l’application de cette loi, il faut distinguer les situations avec COS et sans COS dans le règlement du PLU :

- avec COS, sa valeur est augmentée de 30%. Les règles de hauteur et d’emprise peuvent être dépassées si leur application ne permet pas d’atteindre le COS majoré.

- sans COS, la loi ne permet pas de majorer à la fois la hauteur et l’emprise de 30%. Elle permet simplement d’augmenter les droits à construire de 30%, soit en appliquant la majoration à l’une des deux règles, soit en l’appliquant de manière combinée aux deux règles mais toujours dans cette limite de 30%. Le pétitionnaire doit indiquer dans son permis de construire ce que serait la surface de plancher en l’absence de majoration afin que l’instructeur puisse vérifier que celle-ci ne dépasse pas les 30%.

Dans les deux cas, la majoration ne concerne pas les autres règles, et notamment le stationnement et les règles d’implantation aux articles 6, 7 et 8 du règlement (voir Implantation des maisons). Ces règles d’implantation qui concernent les distances de la construction aux limites de la parcelle et aux autres bâtiments dans la parcelle, peuvent s’avérer plus contraignantes et empêcher la majoration des droits à construire de 30%, surtout dans le cas de petits terrains étroits. Il en va de même des règles régissant le nombre de places de stationnement.

En lotissement, si le règlement ne permet pas cette majoration de 30%, il devra être modifié selon les voies habituelles (voir Evolution des lotissements). La loi n’a pas prévu, en effet, que ses dispositions s’appliquent d’office aux règlements de lotissements existants.

Commentaire : A priori cette loi paraît favorable aux processus Bimby, mais sa portée est réduite par sa non application aux règles d’implantation. D’autre part, elle risque de laisser penser aux collectivités qu’elles peuvent se dispenser d’une réflexion sur la densification des zones pavillonnaires. Or, dans beaucoup de cas, il faudrait majorer les droits à construire de bien plus de 30% pour déclencher cette densification.

Par ailleurs, la loi ne s’applique pas si le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI compétent en matière de plan local d’urbanisme, a pris, avant sa promulgation une délibération faisant application du sixième alinéa de l’article L. 123-1-11 (majoration de 20% permise par la loi Boutin). Ces deux majorations ne sont donc pas cumulables.

 

Imposer des densités minimum

L’article L123-1-5 alinéa 13 bis dispose que le règlement du PLU peut « dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, imposer dans des secteurs qu'il délimite une densité minimale de constructions. »

En pratique, il existe trois méthodes pour formaliser dans le PLU cette densité minimale :

- un nombre minimum de logements à l’hectare inscrit dans l’article 2 du règlement ;

- un COS minimal figurant à l’article 14 du règlement ;

- une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) spécifiant le nombre minimal de logements à atteindre dans le périmètre (qu’il reste à répartir selon les opérations).

 

Conclusion

Le COS est apparu comme un outil rudimentaire et dépassé et il a disparu de beaucoup de PLU. Cependant, certains bureaux d’études se posent la question de sa réintroduction compte tenu de ses avantages pour gérer les surdensités ou les densités minimales, ainsi que le Versement pour sous densité (VSD).

 

Exemples de règles de densité dans les PLU du département de l'Eure

COMMUNE

ZONE

ARTICLE 9

ARTICLE 10

ARTICLE 14

Evreux, PLU arrêté 12-2010

       UP « pavillonnaire », « tissu bâti peu évolutif »

       50%

10 m faîtage dans bande 20 m, 7 m au-delà

     Néant

Heudebouville, PLU approuvé 6-2006

        UB, vocation    principale d’habitat

       30%

9 m hors tout

     Néant

Heudebouville

     UC, isolée à proximité ferme

       15%

7 m hors tout

     Néant

Charleval, PLU approuvé 10-2008

      UB extensions récentes

      40%

9 m à rive d’égout

0,8 en UBa, 0,4 en UBb et UBc

 

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