Catégorie Projet ANR Bimby

Auteur(s) : - Thierry Vilmin
- Astrid Tanguy

Publié le 07 Septembre 2012

Brique élaborée après entretiens auprès des responsables des SCoT Vexin Normand et Vexin Français, et par étude de la loi (notamment dossier « La loi Grenelle II », Y. Jégouzo et P. Baffert, AJDA - L'actualité juridique Droit administratif, sept. 2010)

Notions clés :
> construire sans manger sur les espaces naturels et agricoles
> gouvernance du PLU

La loi Grenelle II (12 juillet 2012) vise à promouvoir une gestion globale de l’urbanisme en harmonisant les documents d’orientation et de planification établis à l’échelle de l’agglomération. Elle renforce les outils existants plus qu’elle n’en invente de nouveaux : le volet planification de la loi est considérablement développé, les modifications les plus notables concernant les SCOT et PLU. Mais le schéma de cohérence territoriale (SCoT) et le programme local de l’habitat (PLH) se placent à une échelle supérieure de régulation par rapport aux PLU et aux arrangements entre propriétaires relevant du droit privé. Ces documents sont intercommunaux, voire interterritoriaux lorsqu’ils concernent plusieurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) -bien qu’il existe aussi des PLH mono communaux-. Ils sont donc à maille plus large que les PLU et ne descendent pas comme ces derniers au niveau de la parcelle cadastrée.

Ces dispositifs donnent une place importante à l’intercommunalité : le SCoT peut désormais encadrer plus étroitement le développement durable des communes. La loi fait notamment du SCoT l’échelon privilégié pour lutter contre l’étalement urbain. Il devient donc un document stratégique de référence intercommunale. Il est plus opérationnel à travers son document d’orientation et d’objectifs (DOO) et il est doté d’un caractère beaucoup plus prescriptif. Les SCoT voient la transformation de compétences facultatives en compétences obligatoires : ils doivent fixer les orientations générales de l’organisation de l’espace, définir les grands projets d’équipement et de service, ceux de desserte par les transports collectifs, les objectifs et les principes de la politique d’habitat, les objectifs précis d’offre de nouveaux logements.

L’articulation entre les PLU et les documents supérieurs, plans et programmes est résumée dans le schéma ci-contre.

L’objectif de la loi est de faire en sorte qu’en un lieu donné il n’existe qu’un seul document d’encadrement des PLU : le SCoT. Celui-ci devient donc l’intermédiaire entre les documents supérieurs et le PLU. Les PLU couverts par un SCoT devront être compatibles avec celui-ci. C’est le SCoT qui devra être compatible ou prendre en compte les documents supérieurs et ce n’est qu’à défaut de SCoT que les auteurs de PLU devront vérifier la compatibilité (ou prise en compte) de leur plan avec l’ensemble des documents supérieurs[1].

La moitié du territoire regroupant les ¾ de la population est soumise à un SCOT. L’objectif de la loi est la généralisation des SCoT car au 1er janvier 2017 toutes les communes auront interdiction de réviser ou modifier leur PLU pour ouvrir à l’urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1er juillet 2002 ou une zone naturelle si elles ne sont pas couvertes par un SCOT applicable. Jusqu’au 31 décembre 2012 les communes concernées sont celles situées à moins de 15km d’une agglomération de plus de 50.000 habitants, et du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2016 celles situées à moins de 15km d’une agglomération de plus de 15.000 habitants.

 

Des potentiels intéressants pour Bimby

SCoT et PLH peuvent avoir des effets directs, par exemple, par des prescriptions sur les densités ; ou des effets indirects en incitant à limiter la consommation d’espace. Leur élaboration est aussi une source de prise de conscience et de pédagogie et peut donner lieu à la diffusion de documents sans contenu juridique mais ayant valeur de sensibilisation. Leurs effets directs et indirects touchent à la fois l’intensification des tissus pavillonnaires existants et les conditions d’urbanisation des extensions en maisons individuelles dans une perspective de densification ultérieure de ces tissus nouveaux.

 

Stratégie 1 : effets directs du SCoT sur les densités

Le SCoT « grenellisé » peut imposer aux PLU des valeurs minimales pour les densités fixées par ceux-ci (et qui sont des densités maximales pour les constructeurs). Les PLU ont deux ans pour s’adapter à la norme fixée par le SCoT. Au-delà de cette période, les permis de construire peuvent être accordés sur la base de la densité indiquée par le SCoT et non plus sur celle du PLU si celui-ci n’a pas été adapté. Cela résulte du §VIII de l’article L122-1-5 définissant les possibilités du DOO : «Dans des secteurs qu'il délimite en prenant en compte leur desserte par les transports collectifs, l'existence d'équipements collectifs et des protections environnementales ou agricoles, il peut déterminer la valeur au-dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de construction résultant de l'application de l'ensemble des règles définies par le plan local d'urbanisme ou du document en tenant lieu. Dans ces secteurs, les règles des plans locaux d'urbanisme et des documents d'urbanisme en tenant lieu qui seraient contraires aux normes minimales de hauteur, d'emprise au sol et d'occupation des sols fixées par le document d'orientation et d'objectifs cessent de s'appliquer passé un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication du schéma, de sa révision ou de sa modification

Les SCoT pourront « déterminer la valeur au dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de construction résultant de l’application de l’ensemble des règles définies par le PLU », c’est-à-dire le minimum de la densité maximale. Le SCoT interdit alors aux PLU d’imposer une densité faible mais il ne crée pas d’obligation aux constructeurs. En effet, si le SCoT interdit aux PLU d’exiger une grande taille de terrain pour pouvoir construire, il n’interdit pas pour autant au propriétaire d’un grand terrain de conserver la totalité de son terrain pour y construire une maison individuelle.

Ici, les règles des PLU qui seraient contraires aux normes minimales fixées par le SCoT deviendraient inopposables dans un délai de 24 mois. « Passé ce délai, le permis de construire, d'aménager ou de démolir ne peut être refusé et les projets faisant l'objet d'une déclaration préalable ne peuvent faire l'objet d'une opposition sur le fondement d'une règle contraire aux normes minimales fixées par le SCoT» (§VIII de l’article L122-1-5).

Ainsi, le SCoT impose aux PLU un plancher de densité, qui se substitue aux règles du PLU contraires. C’est le SCoT qui s’applique et les PLU et POS ont deux ans pour être modifiés ou révisés.

Remarque : le SCoT n’est pas autorisé à définir le parti d’urbanisme applicable, les zones et les règles. Par exemple, si un ancien POS délimite une zone dans laquelle les constructions sont admises à condition de disposer d’un très grand terrain et de respecter un COS très bas, le principe de limitation de consommation d’espaces naturels va conduire le SCoT à imposer au PLU une réduction de cette zone et une densification de la partie de la zone qui demeurera constructible mais le SCoT ne délimitera pas la nouvelle zone et n’arrêtera pas le parti et les règles qui y seront appliqués.

Le SCoT peut même aller plus loin en prescrivant aux PLU dans les secteurs desservis par les transports collectifs une densité minimale que ceux-ci doivent imposer (§IX du L122-1-5): «Le document d'orientation et d'objectifs peut, sous réserve d'une justification particulière, définir des secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les plans locaux d'urbanisme doivent imposer une densité minimale de construction.» Cette règle est beaucoup plus contraignante que la fixation des niveaux de densité pour les particuliers : le propriétaire ne peut, ici, choisir de construire moins dense. Les projets de construction ayant une densité inférieure au minimum devraient être refusés. Cela pose le problème des permis portant sur une construction existante, d’une densité inférieure au minimum. Cependant, cette disposition s’appliquera plutôt aux opérations nouvelles (zones AU et dents creuses en U) qu’aux secteurs pavillonnaires existants. Dans ces derniers, il semble en effet difficile d’imposer une densité minimale de construction aux parcelles issues de divisions de lots déjà bâtis. Dans ce dernier cas, la méthode doit être plus incitative (COS plus élevé, versement pour sous densité) que coercitive. Ici, il n’y a donc pas de norme fixée par le SCoT qui se substituerait à celle du PLU.

 

Stratégie 2 : effets indirects du SCoT via la limitation de la consommation d’espace

Le SCoT « grenellisé » met l’accent sur les limites à la consommation d’espaces et, en contrepoint, sur l’importance d’une meilleure utilisation des tissus existants. Article L121-1 : «Les schémas de cohérence territoriale […] déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable. 1° L'équilibre entre :

a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux ;

b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ; […]. »

Le SCoT oblige désormais à prendre en compte directement la consommation d’espaces agricoles. Article L122-1-2 : «Le rapport de présentation […] présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le document d'orientation et d'objectifs.» Le SCoT définit donc des objectifs chiffrés de diminution de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers que devront respecter les PLU (communaux ou intercommunaux). Il précise les mesures pour atteindre les objectifs, par exemple il peut imposer des mesures tendant à la densification des quartiers urbains actuels ou futurs ou bien il peut délimiter des espaces agricoles, naturels ou urbains à protéger. Les quotas de consommation sont ventilés par secteurs géographiques. L’analyse des résultats sur la consommation des espaces doit être faite tous les 6 ans, à la fois pour les SCoT et pour les PLU. Cela implique donc de déterminer en amont les besoins en terrain à bâtir pour les 6 ans à venir et de rechercher dans quelle mesure ces besoins peuvent être satisfaits. La mobilisation du gisement foncier par la filière diffuse en renouvellement urbain est donc à intégrer à cette analyse.

Il impose de lutter explicitement contre l’étalement urbain (Article L122-1-3 : «Le projet d'aménagement et de développement durables fixe les objectifs des politiques publiques de lutte contre l'étalement urbain.»). Le SCoT peut ainsi privilégier l’utilisation des tissus existants en priorité par rapport à l’extension. L’article L122-1-4 indique que le DOO définit les conditions d’un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville et qu’il «peut, en fonction des circonstances locales, imposer préalablement à toute ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau : [notamment] l’utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par des équipements. [..et] La réalisation d'une étude de densification des zones déjà urbaniséesCette étude pourrait intégrer la démarche BIMBY par l’analyse de la densification des terrains déjà bâtis dans les tissus pavillonnaires.

Si le SCoT est approuvé après le PLU, ce dernier doit être révisé ou modifié dans un délai de 3 ans maximum s’il n’est pas compatible avec les orientations définies par le SCoT (passé ce délai le PLU devient illégal, on revient au document d’urbanisme antérieur). Pendant ces 3 ans c’est le PLU qui s’applique (sauf substitution du SCoT dans le cas vu précédemment).

 

Stratégie 3 : effets indirects d’incitation à la densification via le PLH

Le PLH est obligatoire à partir d’une certaine taille de collectivité : «Un programme local de l'habitat est élaboré dans les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 30.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, dans les communautés d'agglomération, dans les métropoles et dans les communautés urbaines.» (article L302-1 du code de la construction et de l’habitat) Si un PLU intercommunal est élaboré, une orientation d’aménagement et de programmation (OAP) fixant et répartissant les objectifs de construction de logements a valeur de PLH. Le plus souvent, les orientations et objectifs généraux figurent dans le PADD. Leur traduction dans une OAP leur donne valeur d’opposabilité.

Le PLH est élaboré pour une durée de six ans : «Le programme local de l'habitat définit, pour une durée de six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.» (article L302-1 du même code) Le PLH tient compte de la nécessité de lutter contre l’étalement urbain : «Ces objectifs et ces principes tiennent compte de l'évolution démographique et économique, de l'évaluation des besoins des habitants actuels et futurs, de la desserte en transports, des équipements publics, de la nécessité de lutter contre l'étalement urbain et des options d'aménagement déterminées par le schéma de cohérence territoriale ou le schéma de secteur lorsqu'ils existent…» (article L302-1)

Le diagnostic du PLH porte également sur l’offre foncière :«Le programme local de l'habitat comporte un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l'hébergement, analysant les différents segments de l'offre de logements, privés et sociaux, individuels et collectifs, de l'offre d'hébergement, ainsi que l'offre foncière.» (article L302-1)

Le diagnostic foncier peut inclure les secteurs de maisons individuelles comportant des capacités de densification. La quantification précise de ce gisement foncier demande une investigation à la parcelle qui ne peut pas toujours être entreprise compte tenu des moyens disponibles. Cette quantification ne renseigne pas non plus sur la proportion de parcelles qui pourront être densifiées dans le délai de six ans du PLH. En revanche, il est possible d’estimer le rythme de permis de construire en densification observé chaque année dans ces secteurs de maisons individuelles et d’en déduire une capacité pour les six ans à venir. Cette offre foncière en tissu existant ne permettra pas de satisfaire les besoins exprimés par le PLH en matière de logements sociaux ou abordables, mais elle pourra participer à une offre plus générale, y compris pour les primo accédants, qui contribuera à faciliter les parcours résidentiels et ainsi à libérer des logements locatifs sociaux.

Le PLH comporte par ailleurs un programme d’action qui est spatialisé, par commune et/ou par quartier, et il doit indiquer les actions foncières prévues : «Le programme local de l'habitat comprend un programme d'actions détaillé par commune et, le cas échéant, par secteur géographique. Le programme d'actions détaillé indique pour chaque commune ou secteur :

- le nombre et les types de logements à réaliser ;

- les moyens, notamment fonciers, à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs et principes fixés ;..» (article L302-1 du même code)

La densification de zones pavillonnaire peut ainsi faire partie du programme d’action du PLH. Celui-ci  recommande ou prescrit alors les mesures destinées à fluidifier ce gisement particulier.

 

Stratégie 4 : l’élaboration de documents à visée pédagogique

Le SCoT (comme le PLU) a des incidences juridiques qui incitent ses rédacteurs à une certaine prudence dans la formulation des recommandations. D’autre part, son rôle prescriptif a des limites compte tenu du niveau de détail que cela peut impliquer. En particulier, si le SCoT peut légalement prescrire des densités, il ne va pas jusqu’à imposer des règles d’implantation des constructions. Or celles-ci sont déterminantes dans les possibilités ultérieures d’intensification des tissus pavillonnaires.

En revanche, l’élaboration du SCoT peut être accompagnée de la diffusion de documents informels, de type charte paysagère ou guide pratique pour la construction, comportant des conseils et des recommandations sur la manière d’implanter les maisons pour permettre les évolutions ultérieures, et sur l’utilisation dans une perspective Bimby de fonds de parcelles déjà construites.

Ainsi, le guide « Pour bien construire en pays du Vexin Normand », en s’appuyant sur une analyse des modes traditionnels d’occupation de l’espace dans la région, recommande-t-il de construire les maisons en bordure de terrain pour faciliter les évolutions ultérieures. Ce genre de charte n’est pas opposable juridiquement. Mais elle peut servir de référence lors de l’instruction des permis de construire. Avec les volets paysagers et architecturaux des permis de construire, les élus disposent en fait de marges de discussion.

 

Conclusion

Les PLU approuvés avant le 15 janvier 2011 et pour lesquels n’a pas été décidé de révision ont trois ans pour appliquer les nouvelles dispositions relatives à la loi Grenelle II (date limite : juillet 2013). Il n’y a pas de précision sur l’application de ces dispositions pour les POS. Les PLU en cours d’élaboration ou de révision approuvés avant le 1er juilllet 2013 peuvent opter pour l’application des dispositions antérieures à condition que le projet de PLU soit arrêté avant le 1er juillet 2012. Cependant les nouvelles dispositions seront à prendre en compte au 1er juillet 2016.

Le SCOT et le PLH sont des démarches qui permettent aux élus de prendre du recul par rapport au contexte de leur commune, d’échanger des idées et des expériences, d’envisager l’économie d’espace et la conservation du potentiel agricole à une échelle pertinente. Ils constituent des supports efficaces pour la diffusion de la démarche Bimby, d’autant qu’ils peuvent être accompagnés de documents non opposables juridiquement mais stratégiques et pédagogiques.

 


[1] Le vocabulaire est important : « prise en compte » signifie qu’on ne s’écarte pas des orientations définies sauf pour un motif d’intérêt général ; « compatibilité » interdit toute de contradiction avec les orientations définies, sans exception. Il est à noter que le caractère prescriptif du SCoT pose une incertitude juridique car il induit la notion de conformité. Or le PLU doit être compatible et non conforme avec le SCoT. Les problèmes posés sont alors réglés par la jurisprudence.

 

Cliquez pour voir ce qu'ils en pensent

> L'habitant

> L'urbaniste

> L'élu

> La filière

Articulation documents territoriaux